Развитие системы административного управления Сибирью в XVIII - первой трети XIX веков Гергилев Денис Николаевич. Государственное управление Сибирью в XVII
На протяжении 20-80-х годов XVIII в. управление Сибири вместе с управлением других областей России претерпевало существенные изменения. Происходило дальнейшее укрепление диктатуры дворянства посредством создания более централизованного и бюрократического аппарата чиновничье-дворянской монархии.
Созданные по второй областной реформе 1719-1725 гг. местные учреждения не были централизованы и, с точки зрения интересов господствующего класса, неудовлетворительно выполняли свои функции, особенно финансовые. Поэтому в 1727-1736 гг. была предпринята новая перестройка областных учреждений.
Основные положения нового областного управления были изложены в указах 24 февраля и 15 марта 1727 г. 1 и в изданном 12 сентября 1728 г. наказе «губернаторам, воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать». 2 Последующие узаконения только лишь дополняли созданный этими законодательными актами областной аппарат власти, просуществовавший с некоторыми изменениями вплоть до «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 7 ноября 1775 г. 3 Указ 27 августа 1740 г. о выработке специальной для губернатора Сибири инструкции «с довольным изъяснением» 4 не был, видимо, выполнен.
Узаконения 1727-1728 гг., сохраняя в основном сложившуюся в первой четверти XVIII в. систему государственного управления, дали всем областям России, в том числе и Сибири, однообразное, трехстепенное административно-территориальное, впервые строго централизованное деление.
Основной административной единицей этого деления была губерния. Она состояла из провинций, которые в свою очередь подразделялись на вновь учрежденные уезды. В провинциях и городах была восстановлена единоличная власть воевод, подчиненных в свою очередь полновластным губернаторам. Так как вся власть на местах соединялась в одном лице (в провинции - воеводы, в губернии - губернатора), то надворные суды, переписные канцелярии, специальные финансовые органы, фискалы отменялись.
Сибирскую губернию по-прежнему возглавлял губернатор со всей полнотой административной, полицейской, судебной, финансовой, хозяйственной и военной власти. В качестве помощников он имел двух вице-губернаторов. Губернатор и вице-губернаторы назначались Верховным тайным советом (1726-1730 гг.), а затем Кабинетом ее императорского величества (1731 -1741 гг.) из кандидатов, представляемых Сенатом. 5 С 12 декабря 1741 г. они стали назначаться Сенатом. 6 Иногда губернатор получал право выбрать себе вице-губернатора. Губернаторы и вице-губернаторы назначались, как правило, из верхов дворянства.
Срок пребывания в должности сибирского (тобольского) губернатора точно определен не был. Ему подчинялись провинциальные, уездные (городовые) и пригородные воеводы. Наказом 1728 г. право непосредственного сношения с центральными учреждениями имел только губернатор. Право до указа самостоятельно отстранять от дел пригородных воевод губернатор получил в 1727 г., а провинциальных и городовых - в 1740 г. 7
Все финансы губернии находились под наблюдением губернатора. Он контролировал деятельность провинциальных и городовых воевод по сбору подушной подати. До 1736 г. 8 подушная подать собиралась земскими комиссарами через сельских старост и приказчиков при содействии полковых чинов. Для сосредоточения всех финансовых дел в руках губернаторов и воевод указом 26 января 1736 г. сбор подушной подати полностью был передан в их ведение, а полковые чины устранялись от ее сбора. Дистрикт как единица обложения уничтожался. Подушная подать стала собираться не по расположению полков, а по уездам. Постоянными помощниками губернатора при сборе подушной подати стали отставные офицеры, назначаемые Военной коллегией. С привлечением к подушному сбору отставных офицеров выборные земские комиссары прекратили свое существование. Бюрократизация и централизация финансового аппарата была усилена.
Кроме подушного сбора, под непосредственным контролем губернатора Сибири находилась финансовая деятельность ратуш (магистратов), подчиненных с 1727 г. воеводам и губернаторам «для лучшего посадского охранения». 9 Губернатор имел право ревизовать их финансовые отчеты и добиваться получения «окладов сполна по таможенным и другим сборам». 10 Кроме того, губернатор получал от них, как и от воевод, ежемесячные рапорты о ходе разных сборов и мог даже арестовывать бургомистров. Подобный контроль центральной администрации за финансовой и за прочей деятельностью ратуш и магистратов не способствовал развитию городов.
Губернатору принадлежало право разрешать отдачу сборов, кроме ратушных, на откупа; разрешать заключение подрядов; входить в центральные учреждения с представлениями о введении или отмене каких-либо сборов, кроме подушных; наблюдать за ведением всей приходной и расходной отчетности; следить за выдачей жалованья по ассигнованиям Камер-коллегии и контролировать все прочие финансовые дела губернии. Широкими были и судебно-полицейские полномочия губернатора. Его юрисдикция распространялась на все судные и розыскные дела. Он являлся единственной апелляционной инстанцией на суд провинциальных и городовых воевод, апробировал решения воеводских судов о смертной казни и каторжных работах, судил бурмистров и побуждал их быстрее решать подсудные дела, принимал жалобы на воевод и действия магистратов, руководил борьбой с классовым протестом, иностранным шпионажем, с расколом и другими «ересями», осуществлял надзор за сохранением общественного порядка и благоустройства, т. е. за состоянием караульной службы, противопожарных мер, за чистотой на улицах и в торговых рядах, за мерами и весами, за подозрительными домами и т. п. На судебные решения губернатора можно было жаловаться в Юстиц-коллегию, но наказать губернатора за неправильный судебный приговор мог только Сенат. В 1728- 1737 гг. коллегии были лишены даже права без представления Сенату налагать на губернаторов денежные штрафы. 11
В практической деятельности сибирский губернатор нередко превращался из полноправного правителя в полновластного хозяина, действовавшего по своему собственному усмотрению и не считавшегося с правительственными указами.
Исполнительным органом при губернаторе была губернская канцелярия с секретарем во главе. В ней сосредоточивались дела всех упраздненных в 1726-1727 гг. земских и рентмейстерских контор, надворных судов, судебных комиссаров, рентмейстеров и камериров. 12 Дела всех упраздненных местных учреждений были распределены в губернской канцелярии по отделам.
В ведении канцелярии находилась непосредственная охрана интересов господствующего класса, а именно, подавление народных движений, борьба с нарушителями «порядка», т. е. полицейские меры, отправление суда. На нее же возлагались противопожарные и санитарные мероприятия. 13
Губернская канцелярия была завалена делами по сыску беглых и возвращению их на место жительства. В ней же происходили регистрация купли и продажи дворовых, регистрация отпусков на заработки, выдача паспортов и т. д. Большое место в деятельности губернской канцелярии занимали военные дела (набор рекрутов, сбор лошадей, выполнение различных требований Военной коллегии, снабжение воинских частей, определение солдат на постой и т. д.).
Немалая часть деятельности губернской канцелярии была связана с местной хозяйственной жизнью - земледелием, торговлей, промыслами, ремеслами, мануфактурами. Она же обеспечивала деятельность научных экспедиций, наблюдала за образованием и т. д.
Через канцелярию губернатор осуществлял контроль за деятельностью провинциальных и уездных властей, ратуш и магистратов. Провинциальные воеводы со своими канцеляриями были средним звеном в губернской иерархии. Поскольку губернатор из-за своей отдаленности не всегда мог контролировать действия городовых воевод, то их должны были «надзирать» провинциальные воеводы. Самостоятельно провинциальный воевода наложить взыскание на городового не мог. Он лишь доносил губернатору о проступках, совершенных городовым воеводой. В руках провинциальных воевод была сосредоточена власть над всеми жителями. По уголовным делам суду провинциального воеводы подлежало все население провинции независимо от социального происхождения, за исключением духовенства и подсудных непосредственно Юстиц-коллегии солдат и офицеров гвардии. Гражданский суд областных учреждений был сословно ограничен. Суд над купечеством в первой инстанции принадлежал ратушам, а с 1743 г. - восстановленным городовым магистратам. При этом если воевода находил их решение неправильным, то рассматривал дело сам. Крестьяне духовных вотчин судились в первой инстанции по гражданским делам у своих приказчиков. Дела государственных крестьян в мелких спорах и тяжбах разбирались приказчиками и сельскими старостами. Все остальные гражданские дела рассматривали воеводы. Дела политического характера решала только Канцелярия тайных розыскных дел. Судебные постановления провинциального воеводы могли быть обжалованы губернатору.
В полицейской области провинциальный воевода содействовал губернатору в охране классовых интересов дворянской монархии, помогал в надзоре за безопасностью господствующего крепостнического общественного «порядка», наблюдал за санитарным, противопожарным, религиозным и нравственным состоянием провинции. С 30-х годов XVIII в. в Сибири, как и в других местах, стала учреждаться «для лучшего порядка и уравнения обывателей в постоях» полиция. Она была поставлена на бюджет ратуш, но «под ведомство... губернаторов и воевод». 14 В Тобольске полиция была создана в 1733 г., в Иркутске - в 1757 г. 15
В экономической области провинциальный воевода отвечал за состояние земледелия, промыслов, ремесла, мануфактур, торговли, путей сообщения и за своевременное и точное поступление сборов в казну.
Низшим звеном губернской администрации был город с уездом. Во главе уезда стоял городовой воевода. В пределах своей компетенции он также единолично решал все административные, хозяйственные, финансовые, судебные, полицейские и военные дела. В его подчинении находилась уездная и волостная администрация. Он назначал и смещал волостных приказчиков, отрешал от дел или понижал в должности служителей воеводской канцелярии, контролировал выборы крестьянской администрации, в том числе и выборного мирского приказчика, который с середины XVIII в. занял место назначаемого воеводой приказчика. Воеводе подчинялась и ратуша. В отношении суда уездный воевода имел равные права с провинциальным воеводой. По уголовным делам ему было подсудно все население уезда. Но особенно он был обязан заботиться об искоренении в уезде «разбойников и воров» и своевременно пресекать «разбойничьи собрания многолюдством».
Управление уездом воевода производил через уездную воеводскую канцелярию, которая работала под его непосредственным руководством и организационно была сколком с губернской и провинциальной канцелярий. Канцелярия делилась на столы (повытья) во главе с канцеляристами (подьячими). Число столов изменялось в зависимости от объема работы и от нужд управления.
Канцеляристы, подканцеляристы и пищики воеводской канцелярии назначались воеводой. Изредка они могли избираться и самими канцелярскими служителями. Наблюдение за работой канцелярии воевода обычно возлагал на своего товарища, а в случае отсутствия такового - на подьячего «с приписью». Кроме канцелярских служителей, в воеводской канцелярии работали так называемые счетчики, обязанностью которых было ведение учета и хранение казенных денег и ценностей. Они выбирались посадскими людьми и заменяли собой прежних целовальников.
Социальное происхождение канцелярских служителей было различно, но основную массу их составляли выходцы из служилых людей. Так, в 1755 г. в илимской воеводской канцелярии из 16 служителей 8 человек происходили из казаков, а 4 - из приказных служителей. При проведении первой областной реформы (1708-1710 гг.) в штаты была включена значительная группа бывших заштатных городов Сибири.
В 1727 г. с целью экономии казенных средств правительство оставило в этих городах, не числившихся в допетровских штатах, на государственном жалованьи только воевод и их товарищей, а дьяки и подьячие по классовой логике феодального правительства должны были довольствоваться «добровольными» приношениями просителей. Казенные средства экономились за счет дополнительного узаконенного обирательства народа. Это лишний раз свидетельствует о лицемерии многочисленных правительственных указов с предписаниями местным властям «не чинить» населению «никаких обид и налог».
Канцелярские служители этих городов стали получать жалованье только с 1763 г. Но и после этого была сохранена большая разница в оплате «верхов» и «низов» воеводской канцелярии.
Централизация управления и многообразность вопросов, рассматриваемых воеводской канцелярией, неизбежно создавали обширное делопроизводство. Движение дел начиналось с указов губернских учреждений, вызывавших ответные рапорты о получении и исполнении указов. Во исполнение предписаний губернской власти воеводская канцелярия рассылала по волостям свои указы и получала ответные рапорты, доношения и заявления. Так, через илимскую воеводскую канцелярию за время с 1725 по 1774 г. прошло не менее 200 тыс. самых разнообразных по объему и содержанию дел, причем на каждый день в среднем приходилось более 10. Число их в течение XVIII в. заметно увеличивалось. 16
В этом огромном бумажном ворохе основное место принадлежало переписке воеводской канцелярии с волостными приказными избами. Воеводские указы и ответные рапорты, доношения и заявления волостей составляли 81.5% всей корреспонденции канцелярии. Указы губернских учреждений и ответные рапорты воеводской канцелярии составляли только 18.5% 17 этой деловой корреспонденции. Данное соотношение отражает основную обязанность воеводской канцелярии - руководить работой волостных приказных изб и контролировать их деятельность. Руководство это происходило по указам вышестоящих учреждений и при строгой отчетности перед ними. Бюрократическая машина действовала полным ходом.
Показательно распределение исходящей из приказных изб корреспонденции по повытьям (столам, отделам) илимской воеводской канцелярии. По данным 1732 г., 29.2% ее оседало в денежном повытье, 21.4% - в хлебном, 20.6% -в судном, 13.5% -в разрядном, 11,1% -в подушном, 2.9%-в соляном, 0.9 - в ясачном и 0.4%-в счетном. Следовательно, воеводская канцелярия была огромным насосом для выкачивания денег, хлеба и т. д.
Волостную приказную избу возглавлял приказчик. До середины XVIII в. он назначался городовым воеводой из служилых людей и являлся его агентом. Помощниками приказчика в его хозяйственной деятельности были целовальники, а в полицейской - старосты, сотские, пятидесятники и десятские. Они ежегодно выбирались крестьянами из своей среды, но являлись не их представителями, а агентами приказчика.
После ликвидации десятинной пашни постепенно менялся порядок управления волостями. Приказчики и целовальники, ранее занимавшиеся всеми делами, связанными с десятинной пашней, постепенно стали упраздняться. Несколько усилилась роль крестьянской администрации. Во главе волостей стали не воеводские, а выбираемые на волостном сходе мирские приказчики. С этого времени приказная изба стала называться мирской избой. Выборный приказчик, сотские и старосты, ведавшие хозяйственными и другими делами того или иного крестьянского селения, составляли крестьянскую администрацию волости.
После своего утверждения выборные получали из воеводских канцелярий инструкции типа прежних наказов приказчикам. Выборные обязаны были исполнять указы об искоренении «воров и разбойников», собирать подати и недоимки, производить «суд и расправу» по мелким делам; дела же об убийстве, воровстве и грабежах предписывалось отсылать в воеводскую канцелярию.
Ясачные волости возглавлялись шуленгами, которые избирались ясачными и утверждались воеводами. Шуленги ведали сбором ясака и выносили решения по всем мелким хозяйственным, административным и судебным делам. Права и обязанности их напоминали права и обязанности мирских приказчиков. Действовали они также по наставлениям губернаторов и воевод. После передачи сбора ясака в руки князцов, зайсанов и тойонов помощниками шуленг стали выборные сборщики ясака из состава коренного населения. 18
Во второй половине 20-х годов XVIII в. не избежали реорганизации и органы местного городского самоуправления. В 1727 г. Главный магистрат, возглавлявший ранее все городовые магистраты, был уничтожен, а городовые магистраты были подчинены губернаторам и воеводам, что превратило их в придаток царской администрации. По указу 5 июля 1728 г. 19 городовые магистраты с несменяемыми бургомистрами были заменены ратушами с ежегодно переизбираемыми бурмистрами. Это обеспечивало легкую смену нежелательных для царской администрации бурмистров и мешало укреплению их авторитета.
Таким образом, эти реформы в ущерб интересам купечества ставили городские выборные органы под полный контроль дворянской администрации. При этом губернаторам и воеводам было вторично подтверждено запрещение вмешиваться в выборы и отменять их. 20
Общее направление правительственной политики по отношению к органам городского самоуправления нисколько не изменил и указ 21 мая 1743 г., который восстановил Главный магистрат в Петербурге и магистраты в других городах. 21 Местные магистраты по-прежнему остались в зависимости от губернаторов и воевод. Власть феодальной администрации особенно Сильно проявлялась при несвоевременном выполнении магистратами их обязанностей по денежным платежам и сборам. В таких случаях губернатор и воевода могли держать бургомистров под арестом до тех пор, пока недоимка не будет погашена. 22 В Тобольске и Иркутске были восстановлены губернские магистраты, а в Енисейске - провинциальный. В большинстве остальных городов остались, видимо, ратуши. 23 Количественный состав самих магистратов и ратуш определялся численностью того или иного посада. Они ведали, как и ратуши прочих губерний, хозяйственными, налоговыми, рекрутскими, правовыми и организационными делами своих посадов. Каждая ратуша занималась распределением пашенных, сенокосных, пастбищных и рыболовных угодий, мест в гостином дворе, казенных подрядов, откупов и поставок, раскладкой, сбором и отсылкой подушных денег, выполнением рекрутской, подводной, дорожной, постойной повинностей, раскладкой и исполнением разных магистратских денежных сборов и повинностей, выбором лиц к казенным и земским службам, сбором таможенных, винных, пивных, соляных и прочих денег, ведением приходо-расходных книг, судом посадских людей по гражданским делам, распределением посадских по караулам, следила за чистотой в городах, за исправным состоянием мостовых, караулен, рогаток и других полицейских сооружений, за порядком на рынках, за правильностью мер и весов, вела регистрацию правительственных указов и предписаний «главных команд» и принимала меры к их исполнению, выдавала паспорта купцам, уезжавшим для торговли в другие города, занималась припиской лиц к своему городу и увольнением их в другие места. В ведении ратуши находились также «сиротский» и «словестный» суды, первый из которых решал вопросы, связанные с опекой над малолетними, наследованием имущества, усыновлением, а второй являлся низшей судебной инстанцией, разбиравшей мелкие споры между горожанами. 24 Практически вся деятельность магистратов и ратуш осуществлялась земскими избами и земскими старостами.
В условиях развивавшегося общероссийского рынка и формирования в недрах феодального способа производства капиталистического уклада правительство вынуждено было в некоторой степени идти навстречу интересам купечества. Оно выделило купечество из общей массы городского населения в особое сословие, освободило купцов от подушной подати и обременительных и тяжелых казенных служб, заменило купцам рекрутскую повинность однопроцентным сбором с капитала, избавило купечество первых двух гильдий от телесных наказаний, отменило внутренние таможни, учредило купеческий банк, ввело откупную систему питейных, табачных, таможенных и других сборов, уничтожило торговые монополии и разрешило свободу промышленного предпринимательства. 25 Проводя эти мероприятия, правительство стремилось приобрести дополнительную опору в верхушке развивающейся буржуазии.
Но благополучие самого купечества и органов его самоуправления в условиях феодально-крепостнических порядков при хозяйничании в провинции дворян было весьма неустойчиво. Примером этому является деятельность сибирского «следователя» П. Н. Крылова в 1758-1760 гг., посланного в Иркутск обер-прокурором Сената А. И. Глебовым со специальной целью - заставить иркутских купцов отказаться в пользу Глебова от винного откупа. Прибыв в Иркутск, Крылов арестовал и заковал в цепи семьдесят четыре купца, в том числе председателя и членов магистрата, опечатал лавки, дома и все находившееся в них имущество первостатейных купцов и начал «следствие», по ходу которого привлек к делу еще сто иркутских купцов. В результате «следствия» Крылов «вымучил» у 120 иркутских купцов «добровольного приношения» на сумму 155295 руб. «Крыловский погром», сопровождавшийся ничем не прикрытым разграблением имущества и неописуемыми зверствами, обошелся иркутскому купечеству, по свидетельству современника иркутского купца А. Сибирякова, в 300 тыс. руб. и разорил многих купцов. Крылов же отделался лишением чинов, и то не за грабежи, насилия, казнокрадство, пытки и умерщвление на дыбе купца Бичевина, а за арест иркутского вице-губернатора Вульфа и за прикрепление к государственному гербу дощечки со своей фамилией. 26
Центральным учреждением, ведавшим Сибирью, был восстановленный 20 декабря 1730 г. Сибирский приказ, подчинявшийся Сенату. До его восстановления Сибирь управлялась на общих основаниях со всеми остальными губерниями. Ведали ею отраслевые коллегии, подчинявшиеся Сенату. Снижение доходов от торговли и от поступления в казну пушнины Сенат объяснял тем, что Сибирь «не в таком смотрении состоит как прежде сего бывало», когда в Москве был особый Сибирский приказ, из которого во все сибирские города назначались воеводы, непосредственно сносившиеся с приказом. Доводы Сената о бесконтрольной деятельности администрации, «особливо в таком дальнем краю», где «ни о чем не видно, как воеводы поступают, доходы денежные и ясачные сбирают и которые из них исправны и не исправны», убедили императрицу Анну Иоановну в необходимости восстановления Сибирского приказа в Москве. 27
Восстановив Сибирский приказ, правительство урезало его права по сравнению с XVII в. Из компетенции Сибирского приказа были изъяты горные, металлургические, мануфактурные предприятия, ямская служба, воинские команды (с 1748 г.) и посольские сношения с сопредельными с Сибирской губернией восточными странами. Некоторые вопросы внешней торговли и пограничной таможенной службы Сибирский приказ вынужден был решать совместно с Коммерц-коллегией и Коллегией иностранных дел. 28 В более полном объеме полномочия Сибирского приказа были сохранены в делах административных, финансовых и торговых, но и то под контролем Сената.
Сибирский приказ руководил действиями сибирской администрации и контролировал ее. С мнением Сибирского приказа считались при открытии или закрытии путей сообщения с Сибирью и таможенных застав. Под его контролем находились таможенные, кабацкие и другие сборы. Сибирский приказ разрешал промысел пушного зверя в Сибири и на островах Тихого океана, ведал сибирскими откупами и отправкой казенных караванов в Китай. 29
В ходе этих административных изменений Сибирская губерния первоначально была изъята из-под непосредственного подчинения Камер-коллегии, Штатс-конторы и Ревизион-коллегии и полностью перешла в ведение Сибирского приказа. 30
В 30-х годах XVIII в. было обращено особое внимание на социальный состав сибирской администрации. Именным указом от 12 января 1739 г. Сенату повелено «выбрать воеводами из знатного шляхетства добрых и пожиточных и совестных людей, и, росписав, кому из них в котором городе быть, отправить туда без всякого замедления». 31 В последующие годы воеводами сибирских городов были, как правило, лица только дворянского происхождения. Получив такие большие полномочия, Сибирский приказ, находившийся «в дирекции» генерала П. И. Ягужинского, стал претендовать на особое положение в системе государственных учреждений. Тогда Сенат указом 20 августа 1734 г. предписал Сибирскому приказу ежемесячно сообщать Камер-коллегии и Штате-конторе «о приходе и расходе денежной казны и всяких товаров», а в Ревизион-коллегию «посылать счеты» и «без ассигнаций Штатс-конторы. . . как денег, так и товаров... ни в какие расходы, кроме именных указов... не употреблять».32 Деятельность Сибирского приказа, не имевшего с некоторыми центральными учреждениями четкого разграничения обязанностей, не принесла ожидаемых результатов и была прекращена 15 декабря 1763 г. Дела упраздненного Сибирского приказа передавались по соответствующим коллегиям и канцеляриям, а пушнина и товары - в Кабинет. Сибирь снова стала управляться на общих основаниях с прочими губерниями.
Теперь при руководстве делами Сибирской губернии, подчинявшейся коллегиям и Сенату, губернатор опирался не только на «Наказ губернаторам и воеводам» от 12 сентября 1728 г., но и на «Наставление губернаторам», изданное 21 апреля 1764 г. Екатериной II в дополнение к этому наказу. «Наставление губернаторам» по сравнению с «Наказом» повышало авторитет губернаторов, а также содержало некоторые идеи «просвещенного» абсолютизма. Губернатор «как поверенная от императрицы особа и Как глава и хозяин всей врученной в его смотрение губернии» обязан был исполнять только указы императрицы и Сената и мог быть наказан только ими, но не Коллегиями. О важных делах губернатор должен был доносить параллельно Сенату и императрице. «Наставление» 1764 г. и «Наказ» 1728 г. силу свою утратили только с введением губерний-наместничеств. На протяжении XVIII в. правительство по административно-полицейским соображениям несколько раз изменяло административное деление Сибири.
Указом 29 апреля 1727 г. Вятская и Соликамская провинции были переданы из Сибирской губернии в Казанскую, 33 а в 1738 г. была отделена Исетская провинция, и Сибирская губерния стала состоять из Тобольской (города с уездами - Тобольск, Верхотурье, Туринск, Пелым, Тюмень, Тара, Березов, Сургут, Нарым, Томск, Кузнецк; крепости - Камышевская, Семипалатинская, Усть-Каменогорская, Омская и Железинская), Енисейской (города с уездами - Енисейск, Туруханск, Красноярск) и Иркутской провинций (города с уездами - Иркутск, Верхоленск, Селенгинск, Удинск, Илимск, Баргузин, Ильинский острог, Балаганский острог, Нерчинск, Якутск с Камчаткой). 34 Распределение городов по провинциям предоставлялось на усмотрение сибирского губернатора, как будет «удобнее по местным условиям».3 5 В 1731 г. из состава Якутского уезда выделили самостоятельный Охотский уезд, в ведомство которого было передано Охотское побережье и Камчатка. 36
30 января 1736 г. обширная Сибирская губерния, в которой «единому губернатору, за дальним расстоянием городов и слобод, великая неспособность» «в управлении имелась», была разделена на две не зависимые друг от друга административные единицы. 37 Иркутская провинция была сделана самостоятельной и вверена особому вице-губернатору, подчиненному непосредственно Сибирскому приказу. Сибирский губернатор по-прежнему управлял только Тобольской и Енисейской провинциями. Таким образом, было положено начало административного деления Сибири на Западную и Восточную. 38
19 октября 1764 г. Екатерина II повелела Сенату «в рассуждении великой обширности нашего Сибирского царства. . . учинить в оном вторую губернию» - Иркутскую. 39 Определение местных административных границ передавалось на усмотрение самих губернаторов. После утверждения представленных ими материалов Сибирь до 1775 г., т. е. до издания «Учреждения для управления губерний», состояла из Тобольской и Иркутской губерний. Тобольская губерния имела Тобольскую провинцию с Тобольским, Тюменским, Верхотурским, Ирбитским, Тарским, Кузнецким и Томским уездами и Енисейскую провинцию с Енисейским и Красноярским уездами. Иркутская губерния состояла из Иркутской провинции с Иркутским, Киренским и Балаганским уездами, Удинской (Верхнеудинской) провинции с Удинским, Селенгинским, Баргузинским и Нерчинским уездами и Якутской провинции с Якутским, Илимским, Алданским и Олекминскими уездами. Кроме провинций и городов с уездами, в губерниях имелись Комиссарства. 40
После подавления крестьянской войны под предводительством Е. Пугачева в 70-х годах XVIII в. внутренняя политика самодержавия была направлена к дальнейшему укреплению дворянского аппарата управления страной. В этих целях и для усиления роли провинциального дворянства в управлении было принято в 1775 г. «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи».
Все губернии получили однообразное устройство. Губернией управлял губернатор, возглавлявший Губернское правление. В каждой губернии были учреждены: казенная палата, имевшая финансово-экономические функции, казначейство, палаты гражданского и уголовного суда и Верхний земский суд, приказ общественного призрения, ведавший училищами, приютами, богадельнями и больницами.
Уездом управлял Нижний земский суд во главе с земским исправником и заседателями. Уезды разделялись на Комиссарства, находившиеся в ведении земских комиссаров. Судебными делами ведали уездный суд и Нижняя расправа.
Полицейские функции в городах выполняли городничие. Для суда и управления городским населением (купцы, мещане, цеховые) существовали губернские и городовые магистраты. Им подчинялись как исполнительные органы земские избы, имевшие трех старост земских дел - купеческого, мещанского и цехового. Во главе городового магистрата стояли выборные бургомистр, ратман и члены магистратского присутствия. В конце XVIII в. вместо магистратов были учреждены градские (городские) думы и управы. Бургомистра сменил городской голова из «именитого купечества».
В отдельных случаях две или три губернии объединялись под управлением наместника или генерал-губернатора.
В 1782-1783 гг. в Сибири было учреждено три наместничества - Тобольское, Колыванское и Иркутское, которые делились на области. В 1796г. наместничества были упразднены, и Сибирь была разделена на две губернии - Тобольскую и Иркутскую. Губернии делились на области, области - на уезды.
В сельских местностях раскладкой и сбором податей, выполнением повинностей, административными, хозяйственными, мелкими судебно-полицейскими вопросами ведали мирские избы, для которых были составлены в 1784 г. особые «Правила».
Волостная мирская изба состояла из старосты, старшины, двух сотских и сборщиков податей. Все они избирались на сходах и утверждались уездным начальством. Мирская изба была обязана наблюдать за всем, что делалось в волости, через старшин и десятских. Без их ведома крестьянам запрещалось отлучаться куда-нибудь из своих домов, кроме выезда на пашни и покосы, выезжать без причин в другие волости и уезды. Все, выезжавшие за тридцать и более верст от места своего жительства, должны были иметь письменный вид (отпускное свидетельство). Крестьянин, приезжавший в уездный город за покупками или для других целей, обязан был сообщить о своем пребывании здесь исправнику, земскому суду или стряпчему (помощнику прокурора). Крестьяне, желавшие отлучиться на заработки в другие места, должны были получить с одобрения мирской избы и под поручительство односельчан «подкормежные». Мирская изба вела «верные записки» о материальном положении крестьян, отмечая состоятельных и неимущих. Это делалось «сохранно и закрыто». При рекрутских наборах мирской избе предписывалось наряжать в рекруты из «непостоянных» (неимущих) людей, хотя бы и вне очереди, а состоятельных оставлять. Они должны были, если подлежали очередной рекрутчине, выплачивать за ушедших в рекруты казенные денежные сборы и частные долги. Земли, оставшиеся после рекрутов, полагалось «разделить тем, кто в них скуден». 41 Мирские избы непосредственно подчинялись Нижнему земскому суду, а через него высшим административным органам.
Для сельского управления были характерны административно-полицейская опека над крестьянами как податным сословием, применение кабальных мер при взыскании казенных сборов (отдача в работу), опора на зажиточную верхушку деревни.
В области управления народами Сибири вплоть до 1822 г., когда было принято «Положение об управлении инородцев», сибирская администрация руководствовалась частными актами и прецедентами административной практики. Первыми актами в области управления были шерти (присяги) местных князцов в XVII в. о подданстве. Они обязывались за себя и за улусных людей «быть в вечном холопстве», платить своевременно и полностью ясак, ходить вместе с государевыми людьми «войною на непослушников». Князцы подчинялись воеводам, приказчикам, но сохраняли самостоятельность в области внутреннего управления.
В первой половине XVIII в. руководящим актом была инструкция Посольской канцелярии графа Саввы Рагузинского пограничным дозорщикам от 27 июля 1728 г. Она была составлена для управления приграничным бурятским населением, но распространялась и на другие народы. По инструкции, малые дела (споры о калыме, воровство, драки и пр.), за исключением «креминальных» (политических) дел и убийств, подлежали суду родовых начальников. Более важные дела передавались суду уездных земских комиссаров. Ясак собирался натурой или деньгами, сбор производился через родовых начальников.
Вторым документом, определявшим порядок управления и суда для сибирских народностей, была инструкция секунд-майору Щербачеву, командированному в 1763 г. для урегулирования ясачных сборов. Основные положения этого документа соответствуют «Инструкции пограничным дозорщикам»: I) «ближайшее управление по улусам, стойбищам, наслегам и пр. предоставлено бывшим тогда князцам и других наименований почетным людям», 2) им же предоставлены суд и расправа «во всех делах тяжебных и маловажных уголовных». 42 При раскладке податей и повинностей, для решения земельных, судебных и других дел собирались сугланы (сходы), руководствовавшиеся нормами обычного права. Сбор ясака, выполнение казенных повинностей и другие мероприятия проводили улусные, родовые и межродовые (зайсаны, тайши) начальники, ставшие проводниками политики самодержавия. Род считался основной административной единицей, за которой закреплялись ясачные плательщики.
Формально инструкции пограничным дозорщикам и секунд-майору Щербачеву ограничивали вмешательство чиновников во внутренние дела народов Сибири («дабы земские комиссары по уездам и острогам за малые причины не грабили и не разоряли»). Фактически же «все управление... перешло большею частию в зависимость Земских Чиновников и соделалось поводом к великим злоупотреблениям». 43
Родовые и межродовые начальники получали значительные привилегии в области управления и суда. Свое административное положение они использовали для внеэкономической эксплуатации подчиненных им улусных людей. Ясак эти начальники собирали «с обильным приращением» в свою пользу, взыскивали «темные» (незаконные) поборы, добивались внесения в «степные узаконения» норм, которые по существу утверждали ростовщичество и ростовщическое закабаление.
В атмосфере закабаления и бесправия народных масс чиновники вносили в управление сибирскими окраинами империи нравы помещичьей вотчины. Бесправие народа, почти неограниченные полномочия «сибирских сатрапов» (выражение декабриста В. И. Штейнгеля), их бесконтрольность, удаленность от центра - все это создавало почву для административного произвола и самых вопиющих возведенных в систему злоупотреблений, против которых в отдельных случаях вынуждена была даже выступать центральная власть.
Уже указывалось, что первый сибирский губернатор князь М. Гагарин был «за неслыханное воровство» повешен в Петербурге в 1721г. 44 В 1736 г. «за законопротивные поступки» был казнен через отсечение головы первый вице-губернатор Иркутской провинции А. Жолобов. Сменивший Жолобова вице-губернатор А. Плещеев «был в канцелярских делах несведущ, вспыльчив, корыстолюбив, промышленных и торговых людей за недачу подарков драл плетьми и кнутом и притеснял приказных служителей, приверженцев любил постоянно угощать и поить разными винами допьяна». 45 Иркутский губернатор Немцов был человек «неблагонамеренный, употреблявший непомерную строгость собственно для того только, чтоб брать более взяток и наживать более денег». Крайним самодурством отличался крестник Екатерины II начальник Нерчинских горных заводов В. В. Нарышкин. Он растрачивал казенные деньги, завел «гусарский полк» из уголовных каторжан. Поссорившись с иркутским губернатором Немцовым, Нарышкин решил овладеть Иркутском и расправиться со своим врагом. «Войско» Нарышкина отправилось из Нерчинского завода к Иркутску. Дорогой звонили в колокола, палили из пушек, били в барабаны, захватывали обозы с товарами, устраивали пиршества, обирали местных жителей. Нарышкину не удалось добраться до Иркутска, он был арестован верхнеудинским воеводой и отправлен в Иркутск, а затем в Петербург. Екатерина II, узнав о самодурстве Нарышкина, назвала его «шалуном». Расплачиваться же за эти «шалости» пришлось забайкальским мастеровым и приписанным к заводам крестьянам. Убытки, причиненные казне Нарышкиным, стали восполняться усилением эксплуатации работников на казенных заводах и рудниках.
Многочисленные жалобы на злоупотребления и произвол сибирских сатрапов обыкновенно игнорировались центральной властью. Когда же эти злоупотребления принимали такие масштабы, что сильно затрагивали интересы казны, в Сибирь направлялись ревизии, но они обычно не достигали положительных результатов, а иной раз ревизоры оказывались еще хуже ревизуемых.
Колоритной фигурой был сибирский губернатор Ф. И. Соймонов. Он выдвинулся еще при Петре I, когда составил карту Белого моря и дал описание Каспийского берега. При императрице Анне Иоанновне Соймонов занимал пост вице-президента Адмиралтейской коллегии. В 1740 г. за участие в дворянской группе, боровшейся против немецкого засилья во время бироновщины, Соймонов был отдан под суд. Его били кнутом и сослали в каторжную работу на Охотский солеваренный завод. Императрица Елизавета возвратила ему свободу, но Соймонов прожил в Сибири еще 16 лет. В 1757 г. его назначили сибирским губернатором. Шесть лет Соймонов провел в этой должности, отличаясь от других сибирских управителей образованностью, честностью, вниманием к нуждам края. Он организовал морскую школу в Нерчинске, добился постройки маяка и гавани на Байкале, укрепления Омской пограничной линии, прокладки главного сибирского тракта через Барабинскую степь, измерил фарватер р. Шилки, разведывал пути по Амуру. Соймонов опубликовал несколько статей о Сибири.
Безусловно, такой администратор, как Соймонов, был исключением. Система управления определялась режимом крепостнического государства, основанного на самовластии царя, дворянства и чиновников и бесправии народных масс. В этой атмосфере и появились сибирские сатрапы, подобные Гагарину, Жолобову, Плещееву, Немцову, Нарышкину и другим.
1 ПСЗ, т. VII, №№ 5017, 5033.
2 Там же, т. VIII. № 5333.
3 Там же. т. XX, № 14392.
4 Там же, т. XI. № 8218.
5 Там же, т. VII, № 5017; т. XI, № 8218.
6 Там же, т. XI. № 8480.
7 Там же, т. VII. № 5017; т. XI, № 8017.
8 Там же, т. IX, № 6872.
9 Там же, т. VII, № 5033.
10 Там же, т. VIII, № 5333.
11 Там же, т. X, № 134.
12 Рентмейстерская контора (казначейство) с камериром была оставлена лишь в Тобольске. Иркутская рентерея, упраздненная в 1726 г., в 1754 г. была восстановлена в связи с большими оборотами денежной и товарной казны; ежегодный приход ее с 1748 г. составлял примерно 300 тыс. руб. (П. А. Словцов. Историческое обозрение Сибири, кн. I. СПб., 1886, стр. 218; ПСЗ, т. XIV, № 10300).
13 ПСЗ, т. VIII. № 5333; т. X, № 7298; т. XII, № 8956.
14 Там же, т. X, № 724.
15 П. А. Словцов. Историческое обозрение Сибири, кн. 1, стр. 219; ПСЗ, т. ХIV, № 10769.
16 В. И. Шерстобоев. Илимская пашня, т. II. Иркутск, 1957, стр. 75.
17 Там же, стр. 75. (Проценты вычислены нами, - Лег.).
18 Там же, стр. 137; Ф. Г. Сафронов. Русские крестьяне в Якутии (XVII- начало XX в.). Якутск, 1961, стр. 135, 136, 384, 385, 619-623.
19 ПСЗ, т. VII, №№ 5017. 5142; т. VIII, № 5302.
20 Там же, т. X, № 7728; т. VIII, № 5333; В. Н. Шерстобоев. Илимская пашня, т. II, стр. 465.
21 ПСЗ, т. XI, № 8734.
22 Там же, т. XII, № 9149; т. XIII, № 9765.
23 Ф. А. Кудрявцев, Г. А. Вендрих. Иркутск. Очерки по истории города, Иркутск, 1958, стр. 55; В. Н. Шерстобоев. Илимская пашня, т. II, стр. 464-466.
24 ПСЗ, т. VIII, № 5333; т. IX, № 6584; т. X, №№ 72111 7877; т XI, № 8734; т. XII, №№ 8955, 9033; т. XIII, № 9754; т. XIV, № 10222, т. XVII, № 12721; т. XVIII, № 13247.
25 В. Н. Шерстобоев. Илимская пашня, т. II, стр 465; ПСЗ т. XIII, № 10164; т. XIV. №№ 10312, 10497; т. ХIII № 10078; т XII №№8791, 9348; т. XVI, № 11630; т. XX, №№ 14275, 14327, 14509; т. XXI, № 15721; т. XXII, № 16188; М Чулков Историческое описание российской коммерции..., т. III, кн. 1, М., 1785, стр. 324, 344.
26 С. С. Шашков. Иркутский погром в 1758-1760 гг. Собр. соч., т. II СПб., 1898, стр. 652-666; П. М. Головачев. Выписка из летописи о Крылове. Иркутское лихолетье 1758-1760 гг. М., 1904, стр. 32; Ф. А. К у д р я в ц е в и Е. П. С и л и н. Иркутск. Очерки по истории города. Иркутск, 1947, стр. 64-67.
27 ПСЗ, т. VIII, № 5659.
28 Там же, т. IX, №№ 6376, 6715; т. X, № 7498; т. XII, № 9319; т. XX, № 52.
29 Там же, т. VIII, №№ 5659, 6165, 6319; т. IX, №№ 6326, 6394.
30 Там же, т. VIII, № 6227; т. IX, №№ 6326, 6617, 7107; т. X, №№ 7465, 7498, 7644, 7741; т. XI, № 8234; т. XII, №№ 8852, 9480, 9543, и ДР.
31 Там же, т. X, № 7730. v Там же, т. IX, № 6617.
33 Там же, т. VII, № 5065.
34 Ю. В. Г о т ь е. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II, т. I. М., 1913, стр. 110; ПСЗ, т. X, № 7347; т. XI, № 8794; т. XII, № 8900.
35 ПСЗ, т. VII, № 4916.
36 Там же, т. VIII, № 5733.
37 Там же, т. IX, № 6876.
38 Там же, т. XI, № 8017.
39 Там же, т. XVI, № 12269; т. XX, № 14241.
40 Там же, т. XX, №№ 14241, 14243; Ю. В. Готье. История областного управления в России..., т. I, стр. 122-125.
41 ГАИО, ф. Киренского Нижнего земского суда, оп. I, д. 3, л. 8.
42 С. Прутченко. Сибирский окраины. СПб., 1899. Приложение, стр. 176.
44 И. В. Щеглов. Хронологический перечень важнейших данных из истории Сибири. 1032-1882 гг. Иркутск, 1883, стр. 174.
45 Иркутская летопись (Летописи П. И. Пежемского и В. А. Кротова) Тр. Вост.-Сиб. отд. РГО, № 5. Иркутск, 1911, стр. 50.
1) ведущая роль государства в управлении и освоении региона
2) Приоритет исполнительной власти (военно-административная форма управления)
3) Многообразие форм управления, но не было никаких национальных принципов организации управления
4) Отсутствие организованного дворянства и посадского самоуправления
5) Упрощенность аппарата, компактное устройство
6) Внутри действовало обычно право
7) Наличие областей особого управления – горных областей и протектората, что было связано с пограничным положением, социальной и сословной спецификой региона, пограничным положением
8) Основная форма землевладения – монастырское землевладение
9) Высшие сибирские сановники обладали и ВП полномочиями (особенно в плане таможенного контроля и дип. отношений с соседними государствами)
основная тенденция - централицазия управления
В Сибири рано сложилось областное деление (разряды), которые в известном смысле предварили губернское управление 18 века. Царское правительство уже с конца 16 века стремилось создать непосредственно в Сибири административный центр. С постройкой в 1587г. Тобольска роль такого центра была отведена ему.
Сибирский уезд делился на русские "присудки" (слобода или острог с прилегающими деревянными починками) и на ясачные волости.
В управлении ясачными волостями администрация опиралась на знатных людей. Во внутренние дела ясачных волостей царские власти не вмешивались. Местную знать, власти старались привлечь на свою сторону, предоставляли ей различные привилегии.
В Сибири было широко развито подношение "в почесть", причем воеводы легко переходили грань между "почестью" и неприкрытым грабежом.
В 1822 году был введен в действие "Устав об управлении инородцев Сибири" он делил сибирские народности на три группы, в зависимости от их социального развития: кочевые, бродячие и оседлые. За кочевыми народностями закреплялись те земли, на которых они кочевали. Аборигенам разрешалось отдавать детей в правительственные учебные заведения, открывать свои учебные заведения. В отношении религии Устав стоял на позициях полной веротерпимости. Стремясь ослабить опеку со стороны государственных чиновников Устав предусматривал создание у кочевников родовых управ и Степных дум. Должностные лица избирались на общих собраниях родовичей. Знать в своих правах была в значительной мере уравнена со своими сородичами. Допускалось и наследственное начало в родоплеменном управлении, но только там, где оно существовало раньше.
В конце 19 века начале 20 века была проведена административная реформа по управлению коренными жителями Сибири. Степные думы, инородные управы заменялись органами волостного управления, устроенными по русскому типу. Это говорило об упадке родовых отношений в жизни народов Сибири.
37. Формирование границы с Китаем
За 100 лет русские землепроходцы преодолели огромные пространства Сибири и к середине 17 в. подошли к северным границам великой державы - Китая. Казачьи отряды вышли к Тихому океану и установили контроль над Амуром и его притоками. Присоединение Сибири проходило мирно, что способствовало столь быстрому продвижению. 1618-1619 – экспедиция Петлина в Китай (для установления дипотношений). Освоение Дальнего Востока Хабаровским: разбил отряд, посланный маньчжурской династией. В это же время в Китай направлена дип. миссия во главе с Бойковым (миссия провалилась, первый прецедент территориального спора.)
Столкновения с маньчжурами грозили перерасти в вооруженный конфликт. Русские, находящиеся слишком далеко от метрополии, не могли воевать на данном этапе, и был подписан Нерчинский договор 1689 г. Он установил границу по реке Аргунь (приток Амура), Россия уступала Цинской империи почти все земли по верхнему Амуру и ликвидировала там русские поселения. Граница, по сути, не было демаркирована, сложности возникли и из-за путаницы в географических понятиях, трудностях перевода, договор получился юридически несовершенным. Территория к востоку от Аргуни осталась неразграниченной.
1727 год – Буринский договор – устанавливал более точные границы по линиям селений, естественных границ. 1727 год – Кяхтинский договор – скорее торговый, разграничил границы по Саянам, китайцы хотели пересмотреть Амур в свою пользу, русские послы сослались на отсутствие полномочий, и этот вопрос остался неопределенным, тем более что регион осваивался мало. При губернаторе Муравьеве – попытки детально обследовать регион. Крымская война продемонстрировала недостаточность укреплений и коммуникаций России на Дальнем Востоке. Осложнение обстановки в Китае, угроза европейского проникновения вынудили правительства Китая и России официально разграничить регион - Айгунский договор (1858) - граница по Амуру, до реки Уссури к Китаю, южнее - в общем владении. Договор также разрешал торговлю между местным населением и оставлял неразграниченными территории от Уссури до Тихого океана. Тяньцзиньский трактат того же года расширял политические и торговые права России в Китае, предусматривал определить не установленную до этого времени часть границы между Россией и Китаем. 1860 год – Пекинский договор – подтверждал Айгунский договор и присоединял к России Уссурийский край. Была проведена подробная демаркация границы, заодно определилась окончательная граница с Кореей. Российское правительство разрешило остаться на месте китайцам и заниматься им своей деятельностью. 1881 – Договор об Илийском крае – передавал Илийский край империи Цин, завершил демаркацию российско-цинской границы, соответствующей российско-китайской в её современном виде. Окончательные уточнения и изменения произошли в 1911 году – Цицикарский договор. Речные о-ва не определены. Монголия получила независимость и входила в сферу влияния России. Тува - под российским протекторатом, однако юридически статус Тувы не определялся.
Политический взгляд на Сибирь в начале XIX в. обуславливался тремя основными задачами: доходностью края, удобством его управления и охраной восточных и южных азиатских границ империи. Осложнение какой-либо из этих задач, а чаще всех одновременно, заставляло верховную власть проводить мероприятия, которые бы смогли если не улучшить, то хотя бы стабилизировать ситуацию. Такой подход в правительственной по-литике начала XIX в. по отношению к Сибири придавал сибирскому законо-дательству непоследовательный, несогласованный, во многом ситуатив-ный характер.
Не подлежит сомнению, что недостаток организационно-управленческих основ в сибирском управлении и ответственности должностных лиц на мес-тах не был компенсирован попытками усовершенствования и повышением ответственности центральных органов управления. Учреждение мини-стерств в 1802 г. не только не улучшило в этом отношении управление по Губернскому учреждению 1775 г., но, даже, скорее усилило недостатки, присущие екатерининскому местному управлению. Противоречивость на-чал, заложенных в его положениях, сказалась в практике государственного управления. В то время как Учреждение о губерниях преследовало задачи приближения управляющих к управляемым, пыталось наполнить губерн-ские установления людьми близко знакомыми с интересами и бытовыми особенностями местности, министерства концентрировали власть и управ-ленческие полномочия, «стягивали» их к центру и постепенно подчиняли себе губернские установления не только в порядке надзора, но и в порядке управления. Расписанные по министерствам губернские установления по-теряли связь между собою до такой степени, что между установлениями различных ведомств явилось разъединение. Между тем эти две системы - центрального и местного управления - не были между собой согласованы. Два взаимно противоположных влияния, явления централизации и необхо-димости учета местных особенностей в управлении, должны были побу-дить верховную власть к усовершенствованию управленческих структур по оси «центр - регион», законодательно примирить их друг с другом, чтобы обеспечить существование каждого, чтобы обезопасить слабейшего от по-глощения сильнейшим.
Назначение нового сибирского губернатора И.О. Селифонтова в 1801 г., учреждение генерал-губернаторства в Сибири в 1803 г., а так же направле-ние в регион нового правителя И.Б. Пестеля в 1806 г. проходило на основе принципов, предполагавших упорядочение управления и усиление мест-ной власти. Такой шаг в управлении Сибирью означал, что правительство шло по прежнему пути, делая ставку на усиление генерал-губернаторской власти и централизацию местного государственного аппарата.
Столкновение компетенции министерских департаментов с полномо-чиями местного управления настоятельно требовало законодательного разграничения предметов ведения компетенции местных и центральных учреждений как необходимого условия реализации государством управ-ленческих функций по отношению к Сибири, как на уровне центра, так и в самом крае.
В начале XIX вв., таким образом, система государственного управления развивается, подчиняясь разнонаправленным и во многом противоречивым тенденциям. В определении принципов региональной политики самодер-жавие оказывалось перед неизбежным выбором: ввести общегосударст-венную систему управления или предоставить Сибири некоторую админи-стративную автономию. Признание особого статуса Сибири в составе им-перии вело бы к законодательному закреплению отдельности края, форми-рованию отношений «Россия-Сибирь» (центр - регион). Не разрешая прин-ципиально вопрос - колония Сибирь или окраина, - верховная власть не могла выработать стратегии в управлении этой огромной территорией.
Проекты территориального и административного преобразования Си-бири начала XIX в. рассматривались в Министерстве внутренних дел. В ок-тябре 1818 г. министр внутренних дел О.П. Козодавлев представил в Комитет министров записку об управлении Сибирью. В ней предлагалось от-странить от управления регионом Пестеля, назначить нового генерал-гу-бернатора и снабдить его особой инструкцией. Инструкция должна быть составлена только после того, как будут выяснены причины неудач преж-них сибирских генерал-губернаторов. Козодавлев осудил безудержное стремление бесконтрольно усиливать местную власть, тогда как ее, наобо-рот, необходимо было поставить под действенный надзор центральных учреждений. Для этого он предлагал учредить Верховный совет, частично из чиновников, назначаемых правительством, и частично из сибирских жите-лей, избираемых от разных сословий. Председатель совета - генерал-гу-бернатор - должен был иметь преимущество только при равенстве голосов, но и мог приостановить реализацию решения совета с обязательным со-общением об этом заинтересованному министру. Такое устройство сибирского управления предполагало поставить генерал-губернатора под двой-ной контроль - как со стороны центральных органов управления (отраслевых министерств), так и со стороны представителей общества (сословий). Козодавлев также предлагал, опираясь на опыт остзейских магистратов, усилить в Сибири и городское самоуправление, что принесло бы несомнен-ную пользу торговле, промышленности и образованию. Проект Козодавлева и решение Комитета министров назначить ревизию управления Си-бири под руководством сенатора М.М. Сперанского знаменовали начало нового этапа во взглядах правительства на систему управления регионом. Верховная власть к исходу 1810-х гг. приходит к осознанию того, что недос-татки заключаются не в отдельных личностях, а в самой системе местного управления в Сибири, реформирование которой становится проблемой внутри и геополитического порядка.
Ревизией М.М. Сперанского было установлено, что реформа сибирского управления была осложнена необходимостью вести борьбу со злоупотреблениями, с личным началом, нечуждым и коренным областям российского государства. Деятельность специального органа по рассмотрению результатов проверки управления - Сибирского комитета - должна была разрешить вопрос постановки местного управления на четкие законодательные основы, ввести систему действенного контроля за законностью деятельно-сти местного чиновничества в условиях крайней отдаленности от прави-тельства и малонаселенности края. Приходилось согласовывать общие нормы управления империи с нуждами, потребностями и условиями огром-ного сибирского края.
Ревизия управления Сибири и положения реформы государственного управления в крае, разработанные к 1822 г. М.М. Сперанским, определили основные принципы административно-территориального устройства азиат-ского региона Российской империи, соответствующие потребностям вре-мени. Преобразования Сперанского означали признание верховной вла-стью необходимости установить в Сибири систему особого управления, что, в свою очередь, свидетельствовало о формировании взглядов на «ок-раинную», региональную политику. Это была первая попытка подойти к управлению огромным, богатым ресурсами краем комплексно, что указы-вало на появившееся стремление выработать правительственную концеп-цию отношения к Сибири, целостную программу ее административно-хозяйственного развития.
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Гергилев Денис Николаевич. Развитие системы административного управления Сибирью в XVIII - первой трети XIX веков: диссертация... кандидата исторических наук: 07.00.02 / Гергилев Денис Николаевич; [Место защиты: Кемер. гос. ун-т].- Красноярск, 2010.- 200 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-7/323
Введение
Глава I. Развитие системы административного управления Сибирью в 1708- 1763 годах 26
1. Система административного управления Сибирью в первой четверти XVIII века 26
2. Особенности управления Сибирью в 1730 - 1760-х годах 55
Глава II. Изменения в развитии системы административного управления Сибирью в 1763 -1801 годах 80
1. Причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири 80
2. Изменения в управлении и территориальном устройстве Сибири в 1796-1801 годах 102
Глава IIІ. Направления развития системы административного управления Сибирью в 1801 - 30-х годах XIX века 114
1. Поиск модели регионального управления Сибирью в 1801 - 1821 годах 114
2. Реализация реформ М. М. Сперанского в первой трети XIX века.. 139
Заключение 164
Список источников и литературы 169
Введение к работе
Актуальность . За последние годы были проведены серьезные преобразования государственной власти и управления в Российской Федерации. К ним относится процесс укрупнения регионов, а также назначение губернаторов представительным органом субъекта Федерации по представлению президента. Важность диссертационного исследования определяется тем, что будущее страны в немалой мере зависит от развития регионов.
Любые изменения в системе регионального управления должны быть основаны на изучении исторических традиций, новаций, в том числе успехов и неудач в системе управления страной. Это необходимо для понимания процессов централизации российского государства в современный период. Изучение исторического опыта решения управленческих проблем может способствовать выработке более четкой государственной политики в отношении регионов Российской Федерации, в частности Сибири.
В этой связи исторический опыт, исторические традиции, новаторские подходы в деле административно-территориального устройства страны представляются наиболее актуальными.
Степень научной разработки темы. В истории изучения исследуемой проблемы можно выделить несколько хронологических этапов: 1) XVIII – первая четверть XIX веков; 2) вторая четверть XIX – начало XX века; 3) 1920-е - вторая половина 1980-х годов; 4) 1990–е годы – начало XXI века.
Собирание и обобщение сведений об административной и законодательной деятельности России первого века империи началось еще современниками. О деятельности местной сибирской администрации в XVIII веке писали в своих трудах – публикаторы городовых летописей (А. К. Шторх), участники научных экспедиций (Г. Ф. Миллер, Г. В. Штеллер, И. Г. Гмелин, П. С. Паллас и др.), а также чиновники (И. К. Кирилов, В.Н. Татищев). Данные работы описывали в основном отношение населения к местным властям. На этом этапе такой характер работ являлся преобладающим.
Научная, учебная и справочная литература соответствующей тематики стала складываться в середине 1840-х годов, получив мощный импульс с обнародованием в 1830 году «Полного собрания законов Российской империи».
Одну из первых попыток представить историю государственного управления России как непрерывный процесс, имеющий свою логику и заслуживающий самостоятельного научного изучения, в XIX веке предпринял К. И. Арсеньев. Исследователь писал о зарождении и первом, наиболее продолжительном, этапе бюрократизации управления в России, связанном с развитием приказной системы.
Критическое отношение к управлению Сибирью в XVIII – первой четверти XIX веков было присуще составителям официального «Обозрения главных оснований местного управления», призванного обосновать необходимость реформы 1822 года. Правда, оно было издано ограниченным тиражом и предназначалось для служебного пользования.
В 1850 – 1860-х годах в условиях подготовки и проведения реформы местного управления изучением его истории занимался И. Е. Андреевский.
В 1860 – 1880-х годах авторы публицистических и краеведческих статей (Н. С. Шукин, С. С. Шашков, И. С. Москвин) в изданиях «демократического» направления сосредоточились на описании злоупотреблений чиновников, в первую очередь, восточносибирских городов, где контроль со стороны центральных органов был наиболее слабым. И. С. Москвин сообщил сведения о наиболее заметных якутских воеводах XVIII века, которые в большинстве своем либо не оставили о себе никакой памяти, либо прослыли «отъявленными грабителями».
Попытку объяснить причины неудовлетворительного состояния местного управления Сибири в XVIII веке предпринимала сибирская интеллигенция: П. А. Словцов, В. И. Вагин, Н. М. Ядринцев. Представители сибирского областничества наиболее последовательно отстаивали критическое отношение к местной сибирской администрации и воспринимали административную политику царского правительства в Сибири как часть общей «колониальной» политики метрополии.
Исходным теоретическим основанием трудов Б. Н. Чичерина, А. В. Романовича-Славатинского, И. Е. Андреевского, П. Н. Мрочек-Дроздовского был вывод Б. Н. Чичерина об усилении государства в XVII – XVIII веков в противовес развившимся «частноправовым интересам», присущим феодальному обществу. В местном управлении большим достижение государства стало усиление «административной централизации» с подчинением «второстепенных областных правителей» губернатору.
Данную концепцию подверг пересмотру А. Д. Градовский. Инструментом повышения эффективности управления стало введение принципа коллегиальности, «разделения властей» (означавшего лишь специализацию органов власти) и верховенства закона.
В последние десятилетия XIX века история управления Сибирью рассматривалась в рамках обобщающих работ компилятивного характера, основанных преимущественно на законодательных материалах и вторичных источниках. Не предлагая новых концепций для объяснения истории управления Сибирью, историки поддерживали утвердившееся представление о низкой эффективности местного управления.
Таким образом, на рубеже XIX – XX веков в изучении истории Сибири ощущалась нехватка как новых теоретических концепций, объясняющих эволюцию административной системы Сибири в XVIII – первой трети XIX веков, так и недостаточность источниковой базы исследований по истории местного управления от Петра I до Александра I.
Историко-правовой анализ административной политики в отношении сибирского региона провел С. М. Прутченко. Автор обратил внимание на соотношение общеимперских интересов и региональных потребностей, указал на необходимость учета местных особенностей в процессе принятия правительственных решений.
В труде М. М. Богословского конкретная деятельность местных учреждений была раскрыта на основе изучения обширного архивного материала, что позволило показать порядок взаимодействия различных учреждений местного управления и оценить эффективность их работы с точки зрения требований бюрократического административного законодательства.
Можно согласиться с мнением А. П. Щапова, который отмечал, что сибирское купечество составляло весомую оппозицию местной бюрократии, что определяло сущность правительственного подхода к вопросам управления регионом.
Ю. В. Готье предложил рассматривать историю местного управления в следующей хронологии: от Петра I до Екатерины II. Ученый отмечал специфику Сибири. По его мнению, в регионе развились черты, характерные для областного управления.
В целом, дореволюционная историография накопила достаточно много сведений по истории административного управления Сибирью XVIII - начала XIX веков. Особенно детально историки и юристы того времени изучали отечественное законодательство, а делопроизводственная документация правительства и органов на местах в научный оборот вводилась отрывочно и иллюстративно.
Региональный аспект местного управления в досоветский период не получил достаточного освещения. Исследователи приводили сведения о работе административных органов различных частей империи, в том числе Сибири, в тех случаях, когда эти примеры описывали ситуации, типичные для всей системы местного управления.
В советский период в центре внимания оказались проблемы экономической и социальной истории, классовой борьбы и революционного движения. В. И. Огородников, С. В. Бахрушин, И. Барер и Б. Сыромятников занимались изучением взаимоотношений представительных органов государственной власти на местах со степной инородческой родовой верхушкой. Развитие буржуазной направленности реформы сибирского управления 1822 года в рамках общероссийских тенденций исследовала Л. И. Светличная.
В советской историографии задача изучения управления Сибирью в XVIII – первой четверти XIX веков долгие годы оставалась без должного внимания. В 1920-1940-х годах изучение истории управления Сибирью сводилось либо к анализу «колониальной политики царизма» и изданию архивных материалов, иллюстрирующих данный тезис, либо к доказательству прогрессивного значения русской колонизации отдаленной окраины.
Важным событием в развитии исторической науки региона стало 5-томное академическое издание «История Сибири», где второй и третий тома затрагивают вопросы административного управления Сибирью в XVIII – XIX веках.
Вопросы организации администрации в Сибири в 1720-1780-х годах рассмотрела Л. С. Рафиенко. В своих работах она соотнесла правительственную политику в отношении Сибири с общим ходом государственного развития в XVIII веке. Исследования ее строились на основе изучения статуса и компетенции местных учреждений, личного состава аппарата местных органов, их практической деятельности, а также соответствия этой деятельности требованиям законодательства.
Специальное изучение системы административного управления и роли в нем дворянства предпринял С. М. Троицкий. В дальнейшем исследователи развили его вывод, что чинопроизводство XVIII века характеризуется явным предпочтением сословного происхождения личным заслугам.
В 1980-1990-х годах изучением системы административного управления Сибирью занимались Г. Ф. Быконя, М. О. Акишин. По мнению Г. Ф. Быкони, «социальная роль государственно-феодальных отношений на поздней стадии формационного саморазвития феодализма в целом была противоречивой. Противоречия между фактическим положением слоя чиновников и их сословными устремлениями не могли не проявиться в их служебной деятельности, способствуя различного рода злоупотреблениям и нарушениям бюрократического административного законодательства». Исследователь впервые выдвинул тезис о том, что сибирские чиновники выступали носителями частнопомещичьих и иных отношений эксплуатации, занимая неодинаковую роль в частном и смешанном секторах общественного производства, обмена и распределения.
М. О. Акишин рассмотрел механизм перехода от «государевой» службы к государственной, проанализировал изменения в составе сибирской администрации, проследил эволюцию структуры государственного управления и местного самоуправления, а также выделил особенности применения административного законодательства в Сибири в XVIII веке.
Современные теоретические подходы позволили исследователям подойти к переосмыслению основных научных категорий истории Российской империи, выйти на междисциплинарный и серьезный компаративистский уровень исследования истории империи и национальной политики в России и мире. Исследователи Л. М. Дамешек, И. Л. Дамешек. определили место Сибири в социально-экономических механизмах государства.
В сравнительном плане ценны работы А. В. Ремнева, который исследует особенности административно-территориальной модели в Сибири и на Дальнем Востоке, проблемы организации центральных и местных органов управления, кадровой политики на окраинах, однако делает это преимущественно на материалах Западной Сибири и Дальнего Востока второй половины XIX века.
В ряде статей О. А. Авдеевой детальному анализу был подвергнут процесс становления и эволюции судебной системы в Сибири, как части управленческого механизма регионом.
Проблемы управления Сибирью нередко затрагивались в биографических исследованиях, посвященных М. М. Сперанскому (В. А. Томсинов, Л. М. Дамешек, И. Л. Дамешек, Т. А. Перцева, А. В. Ремнев). Однако если учесть влияние «личного» фактора на процесс определения направления правительственной политики и ее реализации, то привлечение работ историко-биографического характера становится необходимым. Например, работы Н. П. Матхановой позволяют взглянуть на административную политику через призму личных интересов и амбиций высшей администрации. С. В. Кодан проанализировал законодательное наследие М. М. Сперанского, особенно части, касающиеся регулирования ссылки. Из зарубежных авторов наибольшее значение имеют исследования М. Раева, посвященные М. М. Сперанскому и его реформам в Сибири.
Проблемы, связанные с управлением Сибирью, рассматривались в зарубежной историографии (Ф. Голдер, Р. Кернер, Дж. Ланцев, P. Фишер) . Следуя за российскими, а затем и советскими сибиреведами, западные историки уделили наибольшее внимание управлению Сибири XVIII века.
Британский историк Т. Армстронг и западногерманский исследователь Ю. Семенов писали об отсутствии у правительства четкого плана административной политики и об ослаблении внимания к состоянию управления Сибирью в XVIII веке. А. Вуд, Б. Дмитришин, У. Линкольн отмечали противоречия между планами правительства и фактической деятельностью сибирской администрации. М. Бассин рассматривал проблему взаимоотношения Россия - Сибирь с позиции дихотомии Запад - Восток.
Таким образом, анализ исторической литературы позволяет сделать вывод, что, несмотря на значительное число исследований, близких к заявленной теме диссертации, комплексного и специального исследования законодательной политики имперских властей в отношении сибирского региона предпринято не было.
Объектом исследования в данной работе является административное управление Сибирью в XVIII – первой трети XIX века.
Предметом исследования является система, механизмы и особенности функционирования органов административного управления Сибирью как структурно-вариантного подразделения управленческой системы Российской империи.
Целю диссертационного исследования является выявление тенденций и направлений развития системы административного управления Сибирью в XVIII – первой трети XIX веков.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1) охарактеризовать развитие системы административного управления Сибирью в 1708 – 1763 годах;
2) оценить причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири;
3) выявить характер изменений в управлении и территориальном устройстве Сибири в 1796 – 1801 годах;
4) показать реализацию реформ М.М. Сперанского на территории Сибири в первой трети XIX века.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1708 по 1830-е годы. Нижняя граница обусловлена начало административных реформ Петра I - 1708 год, проведение губернской реформы. В связи с этим правительство, с одной стороны, стремится к созданию наиболее полной административной централизации при единстве верховной власти, с другой, к укреплению и сохранению внешнего могущества государства. Это привело к учреждению губерний и появлению нового органа власти – губернатора. Верхняя граница исследования связана с началом реализации «Учреждения для управления сибирскими губерниями», утвержденного императором в 1822 году. Появление этого документа подводило определенный итог эволюции системы административного управления Сибирью в XVIII – первой трети XIX веков и послужило началом особой системы управления Сибирью. Необходимость выявления слабых и сильных сторон «Учреждения для управления сибирскими губерниями» при его реализации доводит верхнюю границу исследования до 30-х годов XIX века.
Территориальные рамки исследования определены в административных границах Сибири XVIII – первой трети XIX веков. В данном исследовании понятие «Сибирь» включает в себя, за небольшим исключением, все территории восточнее Урала, вошедшие в состав России в XVI – XVIII веках.
По административно-территориальному делению Сибирь XVIII – первой трети XIX веков состояла из Сибирской губернии (1708 год) и входящих в нее: Вятской (до 1727 года), Соликамской (до 1727 года), Тобольской, Енисейской и Иркутской провинций (1719 – 1724 годы); Тобольской и Иркутской губерний (1764 год) «Сибирского царства»; Тобольского, Колыванского и Иркутского наместничеств (1782 – 1783 годы); Тобольской и Иркутской губерний (1798 год); Сибирского генерал-губернаторства (1803 – 1822 годы); Западносибирского и Восточносибирского генерал-губернаторства (1822 год).
Методологическая и теоретическая основа диссертации. Использовались основные общенаучные и специальные исторические методы исследования. В качестве общенаучных методов были использованы аналитический, индуктивный и дедуктивный методы, а также метод описания. В некоторых случаях при описании событий или явлений использовался прием иллюстрирования. Системный подход подразумевал поиск ответов на вопросы о причинах появления особого сибирского законодательства, о факторах, влиявших на его эволюцию и этапы. Кроме этого, одним из наиболее применяемых общенаучных методов явился метод обобщения.
Проблемно-хронологический метод позволил выделить из широких тем ряд узких проблем, каждая из которых рассматривалась в хронологической последовательности. Историко-генетический (ретроспективный) метод позволил показать причинно-следственные связи и закономерности развития административной системы на территории Сибири в конкретный исторический период. Данный метод применялся для выявления роли субъективного, личностного фактора в историческом развитии системы управления Сибирью.
Специальные методы исторической и других наук (методы историзма, сравнительного анализа и статистических исследований) также широко использовались в диссертационном исследовании.
Источниковая база диссертации. При написании диссертационной работы автор использовал как опубликованные, так и неопубликованные источники. В целом источниковую базу составили: 1) законодательные акты и проекты; 2) делопроизводственные материалы; 3) материалы личного происхождения; 4) справочные издания; 5) воспоминания.
На основе Полного Собрания законов Российской империи был проанализирован довольно большой объем имперского законодательства в отношении Сибири с 1708 по 1830-е годы. Для данного диссертационного исследования интерес представляли законодательные акты, определявшие структуру, состав и функции местных органов власти: наказ губернаторам и воеводам 1728 года, инструкция губернатору Сибири 1741 года, Наставления 1764 года, Особая секретная инструкция 1833 года.
Нормативные акты Российской империи в отношении Сибири позволяют определить в государственной политике соотношение публичной и эксплуататорских функций относительно Сибирского региона.
Делопроизводственные материалы местных учреждений позволяют оценить эффективность административной политики правительства. Их можно разделить на две подгруппы: сношения (переписка учреждения) и внутренние документы. Первая группа представлена: предписаниями, распоряжениями, приказами, циркулярами, отзывами, рапортами, донесениями, прошениями, отношениями, официальными письмами. Из документов внутреннего делопроизводства учреждения использовались «доношения», распорядительные документы, служебные письма.
Наибольший интерес представляют всеподданнейшие донесения и доклады представителей местной администрации, которые позволяют выявить причины появления некоторых законов, процесс их доработки, переработки или отмены в рамках их применения на практике, определить степень соответствия законодательных норм реальным условиям и потребностям сибирского региона.
В целом делопроизводственная документация представляет важные сведения об организации, внутренней структуре и компетенциях Сибирского губернского управления, которое на разных исторических этапах было различным. Реализацию конкретных законодательных норм верховной администрации на местах можно проследить по делопроизводственной документации губернских, провинциальных и уездных канцелярий. Она воспроизводит обязанности должностных лиц учреждения, позволяет исследовать его взаимодействие с вышестоящими и местными органами власти, а также выявить состав и жалования сибирского чиновничества.
Среди опубликованных источников делопроизводственного характера следует выделить отчет сибирского генерал-губернатора «Отчет тайного советника М. М. Сперанского в обозрении Сибири с предварительными сведениями и основаниями к образованию ее управления». Материалы отчета в значительной степени повлияли на трансформацию правительственного взгляда о роли Сибирского региона в имперской политике, определили начало двух этапов в истории взаимоотношений «Российская империя - Сибирь»: позиция Сперанского подтолкнула верховное правительство вновь перейти от унифицированных принципов к системе обособленного управления регионами, особенно с этно-религиозными отличиями.
При изучении регионального управления Сибирью широко использовались нарративные источники – научные труды И. К. Кирилова, В. Н.Татищева, Г. Ф. Миллера, П. С. Палласа, И. Г.Гмелина, Г. В. Штеллера; описания Тобольского и Иркутского наместничеств; мемуары и письма чиновников, служебные записки О. П. Козодавлева, И. Б. Пестеля, И. О. Селифонтова и др.; сибирские летописи и записки иностранцев.
Документы личного происхождения (воспоминания губернаторов и генерал-губернаторов), несмотря на присущий им субъективизм, позволяют выявить различные мнения и взгляды на систему управления Сибирью в среде государственных служащих близких к системе управления, современников и непосредственных наблюдателей. Этот вид источников ценен для реконструкции общих условий, в которых происходила реализация законодательной политики самодержавия, они содержат личностные характеристики представителей местной администрации и бюрократии.
Дополнительную базу исследования составили статистические данные, позволяющие говорить о личном составе сибирской администрации, о налоговых сборах на территории Сибири.
В диссертации использовались материалы федеральных и региональных архивов Российской Федерации: Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного архива древних актов, Российского государственного военно-исторического архива, Государственного архива Иркутской области, Государственного архива Красноярского края, Государственного архива Томской области, Государственного архива Омской области.
Широко использовались документальные письменные источники, включенные в фонды органов местного управления Сибири за 1700-1800 годы, хранящиеся в РГАДА. К ним относятся текущая делопроизводственная документация: документы правительственных комиссий для решения конкретных вопросов законодательства, администрации и суда и для расследования злоупотреблений должностных лиц; переписка центральных и местных органов власти по вопросам организации, управления и функционирования администраций «губерний и провинций», донесения по делам внутреннего управления. В документах архивов также отражена законодательная деятельность императоров в отношении управления Сибирью, статистические показатели различных видов учета данных о сибирских чиновниках (сведения о штатах, о сословных принадлежностях чиновников, о жалованьях должностным лицам в сибирских губерниях за XVIII – первую треть XIX века).
Использование названных источников вместе со сравнительным изучением научной литературы позволили диссертанту создать комплексное исследование обозначенных в диссертации проблем.
Научная новизна исследования состоит в том что:
1) определена взаимосвязь и взаимообусловленность административных реформ в Сибири 1708 – 1760-х годов;
2) выявлено, что на проведение губернской реформы 1775 года повлиял комплекс причин: а) крестьянская война под предводительством Е. Пугачева, б) обострение ситуации на российско-китайской границе, в) усиление централизации административного управления на местах, требующего законодательного оформления;
3) установлено, что административные преобразования 1797 года по своему характеру были новой губернской реформой, предусматривавшей кардинальные изменения в организации местного управления;.
4) доказано, что реформы М. М. Сперанского не в полной мере решили вопросы административного управления Сибирью.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования результатов исследования для определения последствий современных административных преобразований в Сибири. Данные диссертации использованы для преподавания исторических дисциплин и спецкурсов по истории Сибири и Отечественной истории.
Система административного управления Сибирью в первой четверти XVIII века
В первой четверти XVIII века в России происходило множество преобразований, затрагивавших все сферы жизни. В том числе менялся административно-территориальный облик России. Сибирь, как важная составляющая этого облика, играла существенную роль в общей системе государственного строительства. Специфическими чертами сибирского региона были: протяженная территория и огромные расстояния от столиц при неразвитой системе коммуникаций, суровый климат, слабая заселенность и полиэтничный состав населения. Особенности процесса освоения этого края влияли на формирование социальной структуры сибирского общества.
Первый этап государственного строительства в Сибири (конец XVI - начало XVIII веков) совпал с периодом существования приказной системы в центральном аппарате и воеводского управления на местах. Характерной чертой того периода стало создание и функционирование Сибирского приказа - одного из нескольких территориальных приказов. Основной административно-территориальной единицей Сибири (как и всей страны) являлся уезд, возглавляемый воеводой. Ко времени Петра Великого все управление было распределено между центральными учреждениями московского государства (приказами) не по отдельным отраслям, а по округам, не систематически, а территориально.47 Прообразом областного деления были разряды.
Новая фаза в укреплении самодержавной власти и организации местного управления в России начинается с XVIII века. Петр I стремился к достижению двух основных целей - созданию самой полной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества государства. При Петре I начал создаваться подлинный культ учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура - от торговли до церкви, от частного двора до солдатской казармы - не могла существовать без управления, контроля, наблюдения со стороны специально созданных органов общего или специального назначения. Образцом для задуманной государственной реформы Петр Великий избрал шведское государственное устройство, в основе которого лежал принцип камерализма: введение в систему управления четкого бюрократического начала, при котором структура аппарата создавалась по функциональному признаку.
В этих условиях в России складывается новая форма правления феодально-крепостнического государства - абсолютная монархия. Утверждение абсолютизма ознаменовалось серьезными изменениями в принципах организации государственной службы, введением бюрократических начал и формализацией и унификацией деятельности учреждений и должностных лиц.
Разрушение воеводско-приказной системы управления Сибири произошло при проведении губернской реформы 1708 года. Реформа была вызвана потребностями государства в увеличении доходов и привлечении больших масс людей для формирования армии и флота в условиях Северной войны. В. О. Ключевский так обозначил ее суть: «Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса выжимания денег из населения»
Причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири
Екатерина II в начале своего царствования задумывалась о системе управления Российской империей. В манифесте 1762 года императрица заявила о необходимости реформы управления Россией, пообещав «узаконить такие государственные установления, по которым бы правительство любезного нашего Отечества в своей силе и принадлежащих границах течение свое имело так, чтобы каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка» . Государство Екатерины II должно было основываться не только на законе, но и на просвещенных подданных - «новой породе людей», в том числе и на честном чиновничестве. Как гласил один из сенатских указов этого времени, воеводы назначаются не «для получения от воеводства себе пропитания», но «по способностям к исполнению порученных им дел» .
В связи с отдаленностью региона от центра в Сибири действовали следственные комиссии для расследования дел должностных преступлений. Комиссии создавались для разбора доноса или прожекта. Доносы, касающиеся действий губернаторов, вице-губернаторов, воевод, а также затрагивающие более широкие вопросы по всей Сибири, например о сборе ясака, о контрабандной торговле пушниной, назначались Сенатом. Следователь назначался Сенатом и должен был не только пресекать очередные злоупотребления, но и выступать с предложениями об улучшении края. Мелкие вопросы вело следствие губернской канцелярии. Наиболее крупным для этого времени стало дело о коллежском асессоре П. Н. Крылове, совершавшем под покровительством своего патрона, генерал-прокурора Сената А. И. Глебова, крупные злоупотребления в Сибири.
Выявленные должностные преступления привели к новым преобразованиям в системе административного управления. Разработка реформы местного управления началась через месяц после воцарения Екатерины П. Указами от 23 июля и 9 августа 1762 года она поручила Сенату составить новые военные и гражданские штаты. Составление проекта Сенат доверил князю Я. П. Шаховскому, обратившемуся за помощью к Ф. И. Соймонову, бывшему сибирскому губернатору, являющемуся сенатором и советником «по сибирским делам». Местное управление, по проекту, разрабатываемому Я. П. Шаховским совместно с Сенатом, должно было претерпеть значительные изменения. Предложения по административно-территориальному устройству России были связаны с созданием 7 генерал-губернаторств, 17 губерний, 30 провинций, 116 приписных городов и 13 пригородков, в учреждениях которых должно было соответствовать в общей сложности 16860 человек. Проект Я. П. Шаховского был обсужден в Сенате и рассмотрен императрицей, однако не был одобрен. Но результаты этой работы не прошли даром. На основе предложений Я. П. Шаховского, Н. И. Панина и А. И. Глебова182 появились крупные законодательные акты: «О штатах» от 15 декабря 1763 года, «Наставление губернатору» от 21 апреля 1764 года и указ от 11 октября 1764 года о новом административно-территориальном делении. Важно отметить, что Екатерина II рассматривала эти меры только как начало реформы и обещала подданным «со временем» «потщится» исправить все недочеты управления страной. Однако принятие законодательных актов начала 1760-х годов привело к важным изменениям в административно-территориальном делении и системе управлении России.
Поиск модели регионального управления Сибирью в 1801 - 1821 годах
Со вступлением на престол Александр I продолжает политику, направленную на централизацию власти. Демонстративно подчеркивая свое отрицание характера и методов павловского правления, он воспринял немало черт его царствования, причем в главной его направленности - дальнейшей бюрократизации и централизации управления как меры укрепления самодержавной власти монарха.
Социально-экономические процессы конца XVIII - начала XIX веков в Сибири потребовали пересмотра системы административного управления регионом. Так, сибирское население с 1795 по 1850 годы увеличилось в два раза с 595 тыс. душ до 1 млн. 210 тыс. душ мужского пола257. По темпам прироста населения Сибирь опережала центральные регионы Российской империи. Удельный вес населения Сибири по отношению к России повысился с 3,26% до 4,32%. Рост населения опережал развитие экономики региона.
Административные реформы высшего и центрального звеньев государственной власти были плохо согласованы с местным управлением, принципы которого были заложены Екатериной П. Министерская реформа 1802 года, предполагавшая переход к общей централизации и отраслевому принципу управления, противоречила «Учреждению о губерниях» 1775 года, где был заложен принцип децентрализации власти. Генерал-губернатор и губернатор, находясь вне иерархии высшей власти, олицетворяли связующее звено между центральной и местной администрацией. Генерал-губернатор, включаясь в систему местного управления, должен был одновременно быть и главой местной власти, и осуществлять функцию надзора. Тем не менее, он не имел права издавать обязательные постановления, изменять штатное расписание учреждений, распоряжаться денежными ресурсами, что приводило к противоречиям в системе административного управления территорией.
13 июня 1801 года Непременный совет постановил, что генерал-губернаторы необходимы не только для приграничных территорий, но и повсеместно. В первые годы царствования в поле зрения правительства Александра I попадают нужды сибирского управления. Один из влиятельных сановников граф, А. Р. Воронцов высказал сомнения по поводу применимости «Учреждения для управления губерний...» к Сибири. Непременный совет принял решение о восстановлении генерал-губернаторства в Сибири. И для изучения местных условий предлагал отправить в Сибирь «особенного чиновника», который бы представил проект нового административного устройства.
В Сибирь был направлен ревизором сенатор Иван Осипович Селифонтов, которому поручалось разработать проект административных преобразований вверенных ему территорий 5 . Сенатор имел опыт работы в Сибири, так как в 90-х годах XVIII века занимал должность вице-губернатора в Тобольске, а в 1796 году был назначен генерал-губернатором в Иркутск260. Ему была дана особая инструкция, в которой говорилось, что «сибирский край по пространству своему, по разностям естественного его положения, по состоянию народов, его населяющих, нравам и обычаям» нуждается «в самом образе управления особенного постановления», основанного на достоверном представлении местных обстоятельств, «коих по всем их подробностям сообразить и привести в надлежащее единство на столь великом расстоянии невозможно» .
Материал из Историческая энциклопедия Сибири
УПРАВЛЕНИЕ СИБИРЬЮ .
Управление и суд в Сибири XVIII в. , система органов гос. упр-ния и мест. самоупр-ния, установленная Петром I взамен воеводского управления и существовавшая в осн. своих чертах до Павла I. Важнейшая черта упр-ния XVIII в. – соединение в одних руках исполнит. и судеб. власти. В ходе 1-й губ. реформы Петра I в 1708 создана Сибирская губ. в составе «сибирских городов», а также приписанных «поморских городов» (см. Административно-территориальное устройство). Реальное начало губ. упр-ния положено прибытием в Тобольск (1711) губернатора кн. М.П. Гагарина. После упразднения Сибирского приказа губернатор стал ведать всеми адм., фискал. и судеб. делами, подчиняясь только монарху и Сенату. При губернаторе была создана Сибирская губ. канцелярия. В 1713 в нее входили 5 дьяков и 24 подьячих (7 старых, 2 «средней статьи» и 15 молодых). Структура канцелярии в осн. унаследована от Тобольской приказной палаты – приходный и расходный, разрядный и судный столы.
Высш. должн. лицом в уезде стал комендант (1712), унаследовавший власть и полномочия воеводы. Он был администратором, судьей и сборщиком налогов, ему подчинялся воен. гарнизон.
В 1715 Петр I попытался отделить гражд. упр-ние в уездах от военного, упразднив должности обер-коменданта и коменданта в городах, где не было гарнизона. Комендант становился исключительно командиром гарнизона, а его адм., судеб. и фискал. обязанности переходили к ландратам. Но в большинстве городов Сибирской губ. коменданты оставались, т. к. в них гарнизоны располагались (либо регуляр. воен. части, либо служилые люди «по прибору»). Губ. реформа кардинально изменила положение гражд. служащих. По именному указу 1715 канцелярией руководил лично губернатор, ему полагалось жалованье – 1,2 тыс. руб. и 600 пуд. хлеба в год; старые подьячие получали 60 руб. и 30 пуд., «средней статьи» – 40 руб. и 20 пуд., молодые – 15 руб. и 10 пуд. Ландрату выплачивалось 120 руб. и 120 четвертей хлеба, комиссару – 60 руб. и 60 четвертей, 4 подьячим при ландрате – по нормам губ. канцелярии. Жалованье за должность вводилось вместо оклад. жалованья, «кормление от дел» отныне квалифицировалось как взяточничество. Коменданты и ландраты в своей деят-ти опирались на мест. гос. и сослов. органы. Круп. изменения в 1710-е гг. произошли в тамож. упр-нии и упр-нии «государевыми пашенными и оброчными крестьянами». Центр. фигурой в последнем оставался приказчик, назначавшийся комендантом, но с 1711 приказчиков в слободах стали заменять выбиравшиеся из крестьян «бурмистры». В нек-рых сиб. слободах приказчики действительно исчезли, но их власть была восстановлена в 1716, бурмистры же в деревне сохранялись и после этого. Важной особенностью губ. реформы стало создание в 1711 бюрокр. органа по надзору за деят-тью гос. аппарата – фискалов. Реформа 1708–11 вызвала рост злоупотреблений со стороны мест. власти, недовольной чрезмерной концентрацией прав в руках губернатора. Напр., доносы фискала А.Я. Нестерова положили начало делу М.П. Гагарина.
Губ. упр-ние и суд подверглись реорганизации в результате 2-й реформы Петра I (1719–27). В Сибири эта реформа связана с новым адм.-тер. делением и назначением 29 мая 1719 сиб. губернатором кн. А.М. Черкасского. В соотв. со «штатом Сибирской губернии» (1724) ее возглавляло губ. правление в составе губернатора (ранг – ген.-лейт.), вице-губернатора (ген.-майор), коменданта (бригадир), плац-майора. Главами администрации в Енисейской и Иркутской провинциях были воеводы. Под их надзором действовали специализир. органы упр-ния: камерир – зав. сборами податей и казен. имуществом; рентмейстер – казначей, отв. за казну; провиантмейстер – зав. натур. сборами. В Тобольской, Енисейской и Иркутской провинциях учреждались рентмейстерские и камерирские конторы, а в Тобольской камерир. конторе «обретались… сборами все Сибирской губернии 18 городов да 8 дистриктов». В уездах оставались воеводы при введении новой должности земских комиссаров, к-рым передавалась вся адм.-полиц. власть в дистриктах. Все лица в губ. упр-нии должны были исполнять должн. инструкцию, имевшую силу рос. закона.
Техн. аппаратом, обеспечивавшим деят-ть всех должн. лиц, стали канцелярии. Ими на губ. и провинц. уровне руководили секретари (дьяки), на уезд. – канцеляристы (подьячие «с приписью», старые подьячие). Делопроизв-во осуществляли канцеляристы, подканцеляристы, копиисты (большинство из них в 1720-х гг. именовались по-старому – подьячие). При канцеляриях имелись также сторожа, рассыльщики и др.
Помимо адм. и фискал. органов в Сибири создавались и специализир. – по упр-нию горными делами во главе с Берг-коллегией.
В соотв. с замыслом реформы суд отделялся от администрации. На губ. и провинц. уровнях в Сибири было создано 2 надвор. суда – Тобольский (1720) и Енисейский (1722). Подобно Юстиц-коллегии, они создавались на коллегиал. началах, присутствие составляли през., вице-през. и неск. асессоров; при них действовали канцелярии во главе с секретарями. Низш. инстанцией гос. судов в Сибири стали единолич. трибуналы «городовых» («земских») судей (с 1722 – судеб. комиссаров).
Провинц. реформа и подушная перепись привели к радикал. изменениям в сослов. самоупр-нии. В обеспечении этих круп. мероприятий в Сибири большую роль сыграл чрезвыч. орган упр-ния – переписная канцелярия полк. кн. И.В. Солнцева-Засекина, подчиненная непосредственно Петру I и Сенату. «Свидетельство душ» в Сибирской губ. фактически стало новой всеобщей переписью, при к-рой переписная канцелярия занималась решением проблемы сослов. принадлежности в сиб. об-ве.
В 1722–23 Солнцев-Засекин положил в подушный оклад всех служилых людей «по прибору», записав их в посад или в гос. крестьяне. Но вследствие протестов сиб. губернаторов, доказывавших необходимость сохранения сословия служилых людей в Сибири с их ратной службой и адм.-полиц. обязанностями, Сенат утвердил «штаты» необходимых для Сибирской губ. служилых людей, к-рые освобождались «до указу» от подушной подати. Эта сословно-податная реформа привела к укреплению воен. иерархии, отмиранию элементов «войскового» самоупр-ния, резкому снижению роли казачества в обществ.-полит. жизни Сибири.
В эти же годы изменилось городское упр-ние и самоупр-ние, а также упр-ние крест-вом.
При проведении I ревизии были предприняты попытки изменить правовой статус сиб. «иноземцев». В 1720–21 А.М. Черкасский предлагал заменить для «новокрещеных» аборигенов ясак подушной податью, но против этого выступил митр. Феодор. Архиерея поддержал Петр I, и сиб. аборигенов в подушный оклад определять было не велено. Такой правовой статус ясачных «иноземцев» означал и сохранение в их «землицах» и «волостях» прежней системы упр-ния. Это отразилось и на компетенции гос. судов в отношении абориг. населения, к-рое традиционно судили свои князцы и старшины на основании обычного права. В 1727 губернатор и през. надвор. суда М.В. Долгоруков писал в Сенат, что «в городах Березове и Пелыме судебным комиссарам быть не надлежит… для того, что в тех городах обретаются одни ясачные иноверцы».
Губ. упр-ние и суд в Сибири реорганизованы в ходе контрреформ 2-й пол. 1720-х гг. В результате проведения контрреформ (1727–28) в Сибири, как и во всей России, установилось трехзвенное адм.-тер. деление, впервые строго централизованное. Осн. стала губерния. В нее входили провинции, к-рые делились на уезды. В провинциях и городах была восстановлена единолич. власть воевод, подчиненных губернаторам. В состав Сибирской губ. входили Тобольская, Енисейская и Иркутская провинции. В Иркутскую провинцию был назначен вице-губернатор, к-рый подчинялся только Сибирскому приказу.
В 1764 Сибирь разделена на 2 самостоят. губернии – Тобольскую и Иркутскую. В состав Тобольской вошли Тобольская и Енисейская провинции. В 1767 были изменены границы уездов, и в нек-рых из них воевод заменили комиссары. Изменения в адм.-тер. делении в теч. 1736–75 происходили неоднократно.
Сибирскую губ. возглавлял сиб. губернатор со всей полнотой адм., полиц., судеб., финанс., хоз. и воен. власти. Он назначался именным указом по представлению Верховного тайного совета (1726–30), Кабинета е. и. в. (1731–41) и Сената. С 1736 была введена должность иркут. вице-губернатора, а с 1764 – губернатора, к-рые также назначались по именному указу.
Провинц. и уезд. воеводы назначались Сиб. приказом из кандидатов, рекомендованных Герольдмейстерской конторой Сената, а комиссары и управители в дистрикты и слободы – Сибирской губ. канцелярией. Если уезд временно оставался без воеводы, сиб. губернатор имел право назначать вр. управителя «за воеводу» по своему усмотрению. С 1764 воевод, комиссаров и управителей назначал губернатор по представлению Сената. Провинц. и уезд. воеводы, управители в дистриктах подчинялись губернатору. С 1727 он имел право самостоятельно отстранять от дел управителей в дистриктах, с 1740 – провинц. и уезд. воевод в случае их злоупотреблений.
Исполнит. органами при губернаторе, воеводах, комиссарах и управителях были канцелярии. В их структуру входили присутствие, своя канцелярия и служители. В присутствии губ. канцелярии состояли губернатор, вице-губернатор (с 1764 – товарищ губернатора), губ. прокурор; в присутствии провинц. канцелярии – провинц. воевода, штаб-офицер у подушного сбора (1736–64), провинц. прокурор (с 1764); в присутствии воевод. канцелярии – воевода и штаб-офицер у подушного сбора (1736–64).
Канцелярии делились на повытья с приказными (канц.) служителями, руководил к-рыми секретарь или подьячий «с приписью». К внеканцеляр. служителям воевод. канцелярий относились команды рассыльщиков (4–27 отстав. солдат, по штатам 1732), вместо жалованья получавших земел. уч-ки, счетчики, избиравшиеся посадскими людьми, а также солдаты действит. службы при офицерах подушного сбора. В обязанности счетчиков входили учет и хранение казен. денег и ценностей, а солдаты несли караулы, исполняли экзекуции, принуждали к уплате налогов и боролись с разбоями.
Одна из гл. целей контрреформ 1727–28 – сокращение расходов на гос. аппарат. Уменьшалось жалованье воеводам, а нек-рым категориям канц. служителей вместо жалованья разрешено «довольствоваться от дел… по прежнему». С 1763 жалованье стали получать все служащие гос. аппарата.
Важнейшие законодат. акты, определявшие компетенцию мест. правителей 1730–50-х гг.: общерос. наказ губернаторам и воеводам (1728), инструкции сиб. губернатору (1741), «Наставление губернатору» (1764). Органы мест. власти были обязаны исполнять указы Сената, коллегий и Сиб. приказа (до его ликвидации в 1763). Губернатор объединял и мест. власть; рассматривал жалобы на все подчиненные ему структуры и являлся для провинц. и городовых воевод «ближнею командою», к-рую те «ведают над собою» и потому «осторожно поступают». За мест. правителями закреплялись адм.-полиц. и фискал. функции. Губернаторы и воеводы получили искл. право суда по любым разбойным делам. В инструкции 1741 губернатору вменялась и дип. часть, в т. ч. присоединение «немирных землиц», и дип. отношения с Китаем и калмыками.
В своей деят-ти губернаторы и воеводы опирались на гос. органы и органы мест. самоупр-ния. В 1730–50-е гг. формировались отрасл. гос. органы, управлявшие горными заводами (см. Горными округами управление).
При Сибирской губернской и Иркутской провинц. канцеляриях действовали особые финанс. органы – рентмейстерские конторы при губ. и провинц. канцеляриях, Сиб. приказе и Штатс-контор-коллегии. В кач-ве органа финанс. упр-ния они являлись губ. и провинц. казначействами: вели прием, хранение и распределение ден. средств, поступавших от мест. учреждений и от населения губернии и провинций. При Сибирской губернской и Иркутской провинц. канцеляриях были учреждены корчемные и соляные конторы и комиссарство. В 1730–70-х гг. в Сибири происходило становление регуляр. полиции (см. Полиция в Сибири).
Мест. органом по управлению беломестными казаками, гос. и приписными крестьянами, разночинцами оставалась судная изба под ведомством уезд. воеводы. Ею руководил приказчик, назначенный воеводой (в дистриктах – управителем) из сиб. служилых людей, или присланный из Европ. России дворянин. Делопроизв-во вел дьячок (писчик). Приказчик и писчик содержались за счет крест. общины, она же в помощь приказчику избирала целовальников (для приема и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десятских (для исполнения полиц. функций).
В 1730–70-е гг. на тер. Сибири действовали чрезвыч. органы, проводившие следствия по злоупотреблениям мест. властей. Учреждались они либо сиб. губернатором, либо Сенатом; часто действовали под личным контролем монархов. Наиболее известные – следств. комиссии об иркут. вице-губернаторе А.И. Жолобове (казнен в 1736), сиб. губернаторе А.М. Сухареве, тобол. губернаторе Д.И. Чичерине, иркут. губернаторе Ф.Г. Немцове и нерчин. горном командире В.В. Нарышкине.
Начало реформ 1770–80-х гг. в Сибири ознаменовалось введением в действие «Учреждения для управления губерний» (1775), «Устава благочиния, или полицейского» (1782) и «Грамоты на права и выгоды городам» (1785). В 1780 генерал-губернатором пермским и тобольским назначен Е.П. Кашкин, в 1782 генерал-губернатором иркутским и колыванским – И.В. Якоби.
В авг. 1782 в состав Тобольского наместничества вошли Тобольская и Томская обл. (16 уездов). 6 марта 1783 образовано Иркутское наместничество: Иркутская, Нерчинская, Охотская и Якутская обл.(17 уездов). В 1779 из состава Тобольского наместничества выделена Колыванская обл., в 1783 преобразов. в наместничество, вошедшее в состав ген.-губернаторства Иркутского и Колыванского.
Сиб. губерниями управляли генерал-губернаторы, представлявшие верхов. власть. Они назначались монархом и имели неогранич. полномочия, вкл. высш. полиц. власть, гос. безопасность, командование гарнизонами, обеспечение губернии провиантом. Они обладали также правом контролировать суды, устранять «судебные волокиты» и отменять исполнение приговоров до спец. решения высш. судеб. власти. Однако при этом им запрещалось вмешиваться в судопроизв-во.
В состав наместнического правления входили губернатор, 2 советника, секретарь и канцелярия. Это был высш. исполнит. орган на тер. губернии, к-рый «наравне есть с коллегиями и для того кроме императорского величества и Сената ни от кого не принимает законов и указов». В его компетенцию входили: контроль над исполнением указов и постановлений верхов. власти, Сената и др. высш. органов, а также судеб. решений, надзор за деят-тью всех должн. лиц губернии. Полномочия ген.-губернатора и губернатора законодательно не были определены, и это фактически ставило второго под контроль первого.
При губернаторе действовал приказ общественного призрения, к-рый осуществлял правительств. политику в народ. образовании, соц. обеспечении, медицине, ведал исправит. учреждениями. При наместническом правлении числились губ. землемер, архитектор и механик (машинный или мельничный мастер). В Иркутской губ. была сохранена канцелярия погран. дел, как и прежде подчинявшаяся и иркут. губернатору, и Военной и Иностранной коллегиям.
На уезд. уровне адм. власть поручалась городничему (уезд. город) и нижним земским судам (в составе капитан-исправника, 2 дворян. и 2 сел. заседателей, секретаря с канцелярией). В городах также учреждались должности уезд. землемера, доктора, лекаря, 2 подлекарей и 2 учеников лекаря.
Хоз.-попечит. и финансово-налог. делами в сиб. губерниях руководила казенная палата во главе с вице-губернатором. В обл. городах Тобольского и Иркутского наместничеств (Томске, Охотске и Якутске) были открыты обл. казначейства. Казен. палатам и обл. казначействам подчинялись уезд. казначейства.
В орг-зации адм.-фискал. органов Колыванской обл. (наместничества) отразилась специфика этого горно-завод. края.
С кон. XVIII в. судеб. система частично выводится из состава адм. упр-ния. Деят-ть мест. учреждений гос. власти была поставлена под надзор прокуратуры. Введены должности губ. прокурора и 2 стряпчих; прокурор и 2 стряпчих заседали в верх. надвор. суде, губ. магистратах и верхних расправах; в уездах надзор. функции осуществляли уезд. стряпчие.
Согласно «Учреждению для управления губерний» (1775) в мест. упр-ние входили сослов. выборные. В связи с отсутствием помещичьего землевладения в Сибири эти должности занимали «свободные от служб штаб- и обер-офицеры», т. е. дворян. заседатели не выбирались, а назначались губернаторами бессрочно. При совестных судах числились по 2 мещанских и сел. заседателя, при городовых магистратах – по 2 бургомистра и 4 ратмана, при верх. расправах – по 10 заседателей, при ниж. земских судах и при нижних расправах – по 2 сел. заседателя.
В соотв. с «Учреждением...» органами городского самоупр-ния становились губ. и гор. магистраты и ратуши.
Полиц. дела в городе находились в ведении 2 гос. органов – канцелярии городнического (комендантского) правления и управ благочиния. Первые были открыты на основании «Учреждения...», вторые – в соотв. с «Уставом благочиния, или полицейского» (1782). При управах частн. словесные суды по незначит. гражд. искам (не более 25 руб.).
Круп. новацией в упр-нии Тобольского наместничества стала реформа крест. самоупр-ния – создание вол. судов. В 1786–87 были упразднены казен. приказчики, прежние единицы адм. деления (остроги, слободы и пр.) были заменены новыми – волостными. Органами крест. самоупр-ния стали избираемые на 3 года вол. суды: староста, 2 выборных, нанимаемый писарь, избранные сел. об-вами сотники и десятники. Эти суды находились в прямом подчинении ниж. земских судов и исполняли их решения. В их обязанности входили сборы податей, адм.-полиц. надзор и разбор «маловажных» гражд. и уголов. дел крестьян.
Губ. упр-ние и суд в Сибири были реорганизованы в 1797 при Павле I.
Лит.: Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913. Т. 1–2; 1941; Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984; Она же. Государственные учреждения дореформенной Сибири. Последняя четверть XVIII – первая половина XIX в. Справочник. Челябинск, 1998; Быконя Г.Ф. Русское неподатное население в Восточной Сибири в XVIII – начале XIX вв. (Формирование военно-бюрократического дворянства). Красноярск, 1985. Акишин М.О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого. Новосибирск, 1996; Он же. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII в.: структура и состав государственного аппарата. М.; Новосибирск, 2003; Рафиенко Л.С. Проблемы истории управления и культуры Сибири XVIII–XIX вв. Избранное. Новосибирск, 2006.
М.О. Акишин
Управление Сибирью и Дальним Востоком (XIX – нач. ХХ в.) . К нач. XIX в. структура сиб. упр-ния имела след. осн. уровни: наместническое (генерал-губернатор), губернское (губернатор, губернское правление, казенная палата, судеб. палата, прокурор), областное (промежут. положение между губ. и окр.), уездное (ниж. земский суд, уезд. казначейство, стряпчий), городское (комендант или городничий, осуществлявший надзор за выборными гор. органами). Завершало систему крест. самоупр-ние, исполнявшее ряд важных гос. функций.
Адм. реформы Павла I были направлены на централизацию и бюрократизацию гос. упр-ния, что сказалось и на Сибири. В 1797 здесь упразднены наместничества, а губ. власти подчинены непосредственно Сенату. Сибирь разделили на 2 губернии – Тобольскую и Иркутскую, в остальном же преобразования свелись к незначит. сокращению числа губ. и уезд. учреждений.
В нач. царствования Александра I действующая министерская система упр-ния допускала и существование генерал-губернаторств, в т. ч. в Сибири. В 1803 генерал-губернатором Сибири был назначен И.О. Селифонтов. В 1803–05 он произвел изменения в адм. структуре края: из состава Тобольской губ. выделена Томская губ., образованы Камчатская и Якутская обл., уменьшено число уездов, многолюд. уезды разделены на комиссарства. При нем возросло влияние губернатора на деят-ть казен. палат, расширились возможности вмешательства генерал-губернатора и губернатора в дела финансово-хоз. части мест. упр-ния. Контролируя работу администрации, Селифонтов за злоупотребления отдал под суд неск. высокопоставленных чиновников.
Генерал-губернатор И.Б. Пестель (1806–19) также принял меры по укреплению своей власти в Сибири. Он заменил сиб. губернаторов на своих ставленников, добился назначения на должность иркут. губернатора лично преданного ему Н.И. Трескина. Важными фигурами в мест. администрации стали земские чиновники (исправники и земские заседатели), им отводилась вся полнота полиц., судеб. и хоз. власти в уезде. Усилившееся вмешательство администрации в хоз. и быт. жизнь населения, стремление всем и всеми управлять, действовать даже угрозами и насилием – все это привело к возмущениям со стороны сиб. купечества. Кроме того, усиление ген.-губернат. и губернат. власти натолкнулось на сопротивление мест. представителей центр. мин-в, в т. ч. Морского и Военного.
След. период в истории упр-ния связан с назначением в 1819 на должность генерал-губернатора Сибири М.М. Сперанского, к-рому поручалось провести ревизию в крае. Новому генерал-губернатору удалось привлечь к работе талант. сотрудников (в т. ч. будущего декабриста Г.С. Батенькова), и сам он обследовал большую часть Сибири. Ревизия выявила вопиющие случаи произвола, казнокрадства и взяточничества. Масса злоупотреблений была связана с заготовкой хлеба, распределением повинностей, сбором податей, ясака, торговлей и пром. упр-нием. В итоге томский и иркут. губернаторы, а также 48 чиновников отданы под суд, 681 чел. оказались замешанными в противозакон. действиях. Гл. причиной выявленных злоупотреблений Сперанский считал не только личные качества чиновников, но и несовершенство системы упр-ния в условиях Сибири.
После возвращения Сперанского в С.-Петербург с отчетом им был разработан план реформ, для этого 28 июля 1821 создан I Сибирский комитет. 22 июля 1822 Александр I утвердил 10 законов, составивших особое «Сибирское учреждение» («Учреждение для управления сибирских губерний», «Устав об управлении инородцами», «Устав об управлении киргиз-кайсаков», «Устав о ссыльных», «Устав об этапах», «Устав о сухопутных сообщениях», «Устав о городовых казаках», «Положение о земских повинностях», «Положение о хлебных запасах», «Положение о долговых обязательствах между крестьянами и между инородцами»). Сиб. адм. реформа (1822) стала важным этапом рационального улучшения системы мест. упр-ния, введения его в правовые рамки. Но гл. цель – законность в упр-нии – не была достигнута. Тем не менее в «Сибирском учреждении» учтены важные факторы: невозможность управлять огромным краем из одного регион. центра, естеств.-геогр. условия, числ., размещение и этнич. особенности населения, особое развитие торговли и пром-ти, своеобразные горные промыслы, проблемы снабжения продовольствием, погран. положение края.
Согласно «Сибирскому учреждению» 1822 Сибирь была разделена на 2 генерал-губернаторства – Зап. Сибири и Вост. Сибири с центрами в Тобольске (с 1839 – в Омске) и Иркутске. В Зап. Сибирь вошли Тобольская и Томская губ. и Омская обл. В Вост. Сибирь – Иркутская и образованная в 1822 Енисейская губ., а также входившие в состав Иркутской губ. Якутская обл., Троицкосавское погран. упр-ние, Камчатское и Охотское приморские упр-ния. Образование таких особых адм.-тер. единиц, как области, было вызвано тем, что в них недостаточно населения для губернии, но их территория слишком велика для округа. Во главе примор. упр-ний стоял морской офицер – командир порта, а Троицкосавское возглавлял погран. начальник. Кроме того, здесь вместо окружного совета учреждалось погран. упр-ние. Сперанскому не удалось реформировать упр-ние горными округами (они оставались в ведении Кабинета е. и. в.), но при этом должности томского губернатора и нач. горных заводов все-таки объединились в одном лице, хотя право представлять кандидата на этот пост оставил за собой Кабинет. С 1830 нерчин. заводы и приписанное к ним население перешли в подчинение генерал-губернатора Вост. Сибири, а в 1851 приписных крестьян этого округа перевели в казачье сословие. Впоследствии эта система менялась (см. Горными округами управление).
В 1838 вместо Омского обл. правления создано Погран. упр-ние сиб. киргизами (так называли казахов), в 1854 оно ликвидировано, образованы 2 области – Семипалатинская и Сибирских киргизов. В 1849 Охотское приморское упр-ние было упразднено в связи с переводом гл. тихоокеан. порта из Охотска в Петропавловск, а весь Охотский окр. включен в состав Якутской обл. В 1851 Якутская обл. получила самостоятельность и собств. губернатора. В том же году образованы Забайкальская и Камчатская обл., выделившиеся из Иркутской губ., а также Кяхтинское градоначальство (упразднено в 1862). Айгунский договор (1858) и Пекинский трактат (1860) с Китаем закрепили за Рос. империей Вост. Казахстан, Приамурье и Приморье. В 1856, после присоединения Приамурья, образована Приморская обл. Вост. Сибири с центром в Николаевске-на-Амуре (с 1871 во Владивостоке), Камчатская обл. ликвидирована. В 1858 на тер. Приамурского кр. созданы 2 области: Приморская и Амурская. В Приморскую вошли Николаевская, Софийская и Охотская округи, в Амурскую – Амурский окр., Амурское казачье войско и особый горно-полиц. окр., в к-рый вошли все зол. прииски. В 1860 в соотв. с Пекинским рус.-кит. договором к Приморской обл. присоединен Уссурийский кр., после чего в Приморской обл. образуется Южно-Уссурийский окр.
Губернии и области разделялись на округа (округи, уезды), округа – на волости и инород. управы. Так создавалось 4 уровня упр-ния.
Важное место в преобразованиях Сперанского заняло упр-ние корен. народами Сибири (см. Аборигенная (инородческая) политика).
В Сибири устанавливалась новая система упр-ния ссылкой. До 1822 не было сколько-нибудь удовлетворит. организовано этапирование, а также учет и распределение ссыльных. Теперь учреждался Приказ о ссыльных в Тобольске и организовывались экспедиции при губ. правлениях для приема и распределения ссыльных в Сибири. Однако увеличивающийся поток ссыльных свел всю работу этого органа к их учету.
По «Сибирскому учреждению» создавались коллегиал. совещат. органы разных уровней – советы гл. упр-ний, губернские и окружные советы, но реально полномочия принадлежали главам администрации.
Высш. адм. и верхов. контрольная власть сосредоточивалась в руках сиб. генерал-губернаторов. Они назначались и смещались высочайшими именными указами, были, как правило, лично известны императору и облечены его доверием. Им были подчинены все сиб. губ. учреждения за незначит. исключением. Генерал-губернатор имел право следить за деят-тью любого подведомств. ему учреждения. Он мог дополнять и отменять решения губернаторов, требовать отчетов о работе от губернаторов, глав и др. мест. органов. Генерал-губернатор имел право назначать, увольнять и перемещать чиновников, представлять их к наградам. В круг его действий входило решение погран. и внешнеполит. вопросов (в опред. пределах). Степень активности генерал-губернатора во мн. зависела от его личных качеств. Столь же необъятными были и обязанности генерал-губернатора. Он отвечал за быстрое и закон. произв-во дел в подчиненных инстанциях, проводил ревизии, наблюдал за деят-тью горного и учеб. ведомств, упр-нием казаками, за обеспечением населения продовольствием, в его функции входило «пресечение разорительной роскоши» и «наблюдение за состоянием умов».
Обшир. полномочия, полное правовое отсутствие разграничения функций между генерал-губернатором и губернаторами создавали возможность для превращения генерал-губернатора либо в номинал. фигуру, либо в единолич. хозяина обшир. края. Все зависело от его собств. позиции, от отношений с центр. властями, гл. обр. с монархом и членами имп. фамилии, их доверия и поддержки. Осн. направления деят-ти глав мест. администрации в значит. степени были обусловлены потребностями региона. Генерал-губернатор должен был решать проблемы ссылки и колонизации, золотопром-ти и внеш. торговли, погран. дел и путей сообщения, состава адм. корпуса и отношений с мест. об-вом.
За время существования ген.-губернаторств в Зап. и Вост. Сибири эти должности занимали 18 чел. Как правило, это были военные (искл. – действит. тайный советник А.С. Лавинский) в возрасте ок. 50 лет, имели опыт командования войсками, лишь немногие ранее возглавляли гражд. администрацию. Во 2-й пол. XIX в. на этот пост назначались уже подготовленные люди, они понимали масштабы задач упр-ния краем, занимались его развитием, стремились изучать его, окружали себя знающими Сибирь сотрудниками. Наиболее заметную роль в истории Сибири сыграли Н.Н. Муравьев-Амурский, Г.Х. Гасфорд, Н.Г. Казнаков, Н.П. Синельников.
На губ. уровне существовали общее и частн. упр-ния. В первое входили губернатор и губ. совет. Губ. совет возглавлял губернатор, входили в него пред. губ. учреждений и губ. прокурор, на заседания приглашались губ. почтмейстер, дир. училищ и др. Частн. губ. упр-ние состояло из губ. правления (его пред. был вторым лицом в губернии), казен. палаты, губ. суда и прокурора. Губернатору подчинялись также Приказ общественного призрения, врачеб. управа, строит. часть и типография, а также губ. стат. комитет, рекрут. присутствие (позже рекрут. комитет), комиссия народ. продовольствия, дорож. и строит. комиссии.
В XIX в. в Сибири и во всей России ключевой фигурой в системе упр-ния являлся губернатор – высш. должн. лицо мест. упр-ния, он контролировал все расположенные в губернии гос. органы. До 1880-х гг. сиб. губернаторам в значит. мере был подчинен и суд. Закон 1866 предписывал им ревизовать мест. финанс. органы – казен. палаты, губ. и уезд. казначейства, акцизные упр-ния. Но в то же время губернатор считался лишь чиновником Мин-ва внутр. дел (МВД), хотя и высокопоставленным, и мест. органы др. мин-в ему не подчинялись. Границы власти губернаторов и генерал-губернаторов оставались все-таки неопределенными. Непосредственно губернаторам подчинялись окр. начальники и главы полиции (земские исправники в округах, городничие или полицмейстеры в городах). Губернаторы решали наиболее важные вопросы упр-ния и надзора. От них фактически зависело назначение и увольнение большинства чиновников в губернии и представление их к наградам.
Положения об обязанностях глав отд. губерний (особенно Томской) и погран. областей в этот период имели свои особенности. В областях существовал упрощенный порядок упр-ния и сокращенный адм. аппарат. Вместо губ. правления было областное с меньшим по сравнению с губернским штатом: вместо председателя ст. советник, меньше советников и отд-ний. В погран. областях упр-ние в значит. степени милитаризовано. В Области сиб. киргизов и Семипалатинской обл. правление объединяло функции губ. правления, казен. палаты и губ. суда в соотв. отд-ниях. В Амурской и Приморской (до 1866) обл. функции обл. правлений исполняли канцелярии воен. губернаторов.
В Вост. Сибири за период 1822–87 было 46 губернаторов, а в Зап. Сибири за 1822–82 – 37. Из них 10 прослужили на этой должности более 10 лет, нек-рые назначались последовательно сиб. губернаторами неск. раз (напр., И.К. Педашенко в Амурскую и Забайкальскую обл., затем в Иркутскую губ.; К.Н. Светлицкий в Якутскую обл., затем в Иркутскую губ.). Со временем состав губернатор. корпуса претерпел серьезные изменения. В нач. века это чиновники, заботившиеся прежде всего о собств. интересах, благополучии и спокойствии, с низким образоват. уровнем, но с практическими знаниями и канц. навыками. Соц.-полит. перемены в стране потребовали и образованности, и проф. компетентности губернаторов. Важны были личные качества чиновников, их прогрес. взгляды, даже черты хар-ра и привычки. Среди них встречались люди вполне заурядные, иногда случайно занявшие столь высокий пост. Но служили в этой должности и выдающиеся, талант. личности – такие, как А.П. Степанов, В.А. Арцимович, П.В. Казакевич, А.И. Деспот-Зенович.
В Сибири, как и во всей России, существовали мест. органы ряда мин-в. На губ. уровне МВД подчинялись губернатор, губ. правление и состоявшие при нем учреждения. На окр. уровне (см. Округами сибирскими управление) это мин-во представляли окр. начальник (в многолюд. округах), земский исправник и земский суд. Окр. упр-ния, в зависимости от кол-ва населения, делились на многолюд., ср. и малолюд. До 1867 во главе многолюд. округов находились окр. советы и окр. начальник. Во всех округах адм.-полиц. функции выполняли земские суды, руководимые земскими исправниками. Земский суд был только полиц. органом. В соотв. с принятыми тогда правилами обязанности полиции были обширными, на нее возлагалось множество функций (см. Полиция в Сибири). На практике земские исправники и заседатели земского суда в осн. занимались следствием по уголов. делам, находились в постоянных разъездах по обшир. территории сиб. округов, а обычные адм. дела фактически вели секретари земских судов. Кол-во губ. и обл. учреждений росло, население увеличивалось, а окружное упр-ние оставалось прежним до 1880-х гг. Тогда были введены должности особых чиновников по крест. делам, по переселенч. делам и т. д. Формализм, некомпетентность в губ. учреждениях, недостаток средств, медленное делопроизв-во и низкие проф. качества чиновников приводили к тому, что окр. и вол. упр-ния оказывались фактически без надзора. Вол. упр-ние осуществляли выборные – представители крест-ва. Крест. самоупр-ние составляли вол. староста (голова), вол. правление и вол. суд. Чрезвычайно важна была при этом роль вол. писаря – именно он соединял деят-ть гос. аппарата и органов крест. самоупр-ния. В 1879 в Зап. Сибири и в 1882 в Вост. Сибири введен новый порядок, закрепивший за органами крест. самоупр-ния адм.-полиц. функции. В многолюд. и ср. по числу населения городах полиц. делами ведали городничий и гор. управа (см. Городское самоуправление).
Мест. органами Мин-ва финансов были казенные палаты и окружные казначейства, а с 1862 еще и акцизные управления. Ревизию казначейств, касс, всех финанс. служб осуществляли мест. органы гос. контроля – контр. палаты. Губ. и окр. суды, губ. (обл.) прокуроры, губ. и окр. стряпчие представляли Мин-во юстиции.
Огромная роль в упр-нии отводилась жандармам. Они не имели права принимать решения, обязательные для исполнения, но являлись для верхов. власти орудием негласного контроля над положением дел в регионах и офиц. представителями власти. В 1833 был создан VII (с 1837 – VIII) Сибирский жандармский окр. (с центром в Тобольске, с 1839 – в Омске), в него входила вся Сибирь и Пермская губ. Жандарм. губ. штаб-офицеры неоднократно выявляли случаи вопиющих злоупотреблений, в их рапортах содержались нелицеприятные сведения о мн. сиб. чиновниках, в т. ч. высокопоставленных.
Экстраординар. органом упр-ния являлось Нерчинское комендантское упр-ние, созданное в 1826 для надзора за декабристами и выведенное из-под контроля мест. администрации.
Низкая эффективность работы сиб. адм. аппарата, недоверие к его сотрудникам вынуждали прибегать к таким мерам контроля, как сенатор. и иные ревизии. Ревизия в Зап. Сибири, возглавл. сенаторами кн. Б.А. Куракиным и В.К. Безродным, привела к отставке генерал-губернатора П.М. Капцевича и тобол. губернатора Д.Н. Бантыш-Каменского. Ревизия в Вост. Сибири – ее проводил сенатор Н.И. Толстой – и Зап. Сибири – генерал-адъютант Н.Н. Анненков – привела к отставке генерал-губернаторов В.Я. Руперта и кн. П.Д. Горчакова.
Важным событием в истории сиб. упр-ния стало создание в 1852 II Сибирского комитета, поводом к чему послужила ревизия Н.Н. Анненкова. На Комитет возлагались задачи объединения усилий всех ведомств, координации действий центр. и мест. администрации, выработки комплекс. программы развития региона. Комитет, чья компетенция охватывала всю Сибирь до Тихого океана, Русскую Америку, Приамурский и Степной кр., Оренбургское ген.-губернаторство, просуществовал до кон. 1864.
Во 2-й пол. XIX в. «Сибирское учреждение» и вся система упр-ния в Сибири все чаще подвергалась критике и в Центре, и в самом крае.
Уже в 1850–60-е гг. были внесены нек-рые изменения в адм.-тер. деление края (см. выше), позже шло его дробление. После длит. переговоров в С.-Петербурге в 1875 подписан договор с Японией, согласно к-рому в обмен на Курильские о-ва Россия получила в полное владение о-в Сахалин, и граница стала проходить по прол. Лаперуза. В 1880 образовано Владивостокское воен. губернаторство, в 1889 – Уссурийское казачье войско. В 1884 Приморская, Амурская, Забайкальская обл. и Владивостокское воен. губернаторство объединяются в Приамурское генерал-губернаторство (Хабаровск). В 1882 упразднено генерал-губернаторство Зап. Сибири, Тобольская и Томская губ. переданы в непосредств. ведение мин-в, а Омск становится адм. центром Степного генерал-губернаторства. В 1887 генерал-губернаторство Вост. Сибири переименовано в Иркутское. Само название «Сибирь» постепенно исчезает с адм. карты, в обращение вводится понятие «Азиатская Россия».
Новый всплеск внешнеполит. активности на Д. Востоке связан с проникновением России в Маньчжурию и стр-вом Китайско-Восточной ж. д., на арендуемой у Китая части Ляодунского п-ова в 1898 создана Квантунская обл. В 1902 в Приамурском генерал-губернаторстве округа преобразуются в уезды, в Якутской обл. окр. система сохраняется вплоть до февр. 1917. В 1903 создается Дальневосточное наместничество во главе с адм. Е.И. Алексеевым, в его состав вошли Приамурское генерал-губернаторство и Квантунская обл. Впервые в рос. истории круп. адм. центр находился на арендованной у сопред. гос-ва территории – в Порт-Артуре. Для координации усилий по орг-ции ж.-д. стр-ва и согласования ведомств. интересов здесь действовали Комитет Сибирской ж. д. (1892–1905) и Комитет Дальнего Востока (1903–05).
Вместе с изменением тер.-адм. структуры региона осуществлялись преобразования в др. сферах гос. упр-ния. В 1870–80-е гг. изменена орг-ция крестьянского, инородческого (см. Аборигенная политика), горного, учебного, полицейского, тюремного, почтово-телеграфного (см. Почтово-телеграфное дело) упр-ний, созданы губернские присутствия по крестьянским и городским делам, появились должности чиновников по крест. делам, введено новое городовое положение (см. Городское самоуправление) и т. д. В 1885 внесены нек-рые изменения в судеб. систему. В ходе воен. реформы в авг. 1865 в существующих ген.-губернаторствах образованы Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский воен. окр., их командующими назначены генерал-губернаторы. В 1882 после ликвидации Западно-Сибирского ген.-губернаторства Западно-Сибирский воен. окр. преобразуется в Омский, в к-рый включены Степное ген.-губернаторство, Томская и Тобольская губ. В июле 1884 Восточно-Сибирский воен. окр. разделен на 2 – Иркутский и Приамурский. В 1899 Омский и Иркутский воен. окр. объединяются в Сибирский воен. окр. со штабом в Омске. В марте 1906 из Иркутской и Енисейской губ., Якутской и Забайкальской обл. вновь образуется Иркутский воен. окр.; а из Тобольской и Томской губ., Семипалатинской и Акмолинской обл. – Омский. Вплоть до февр. 1917 генерал-губернатор Степного кр. являлся одновр. командующим войсками округа и наказным атаманом Сибирского казачьего войска. В Иркутском и Приамурском ген.-губернаторствах в 1910-е гг. произошло разделение функций воен. и гражд. упр-ний. В июне 1895 реорганизуется система упр-ния в Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской губ. путем учреждения губ. упр-ний под пред. губернаторов. В 1896 в сиб. губерниях открываются упр-ния гос. имуществ, созданные в Центр. России в 1883. Чиновников по крест. делам в 1898 сменили крест. начальники, контролировавшие органы крест. самоупр-ния. В 1901–02 эти должности введены в Приамурском ген.-губернаторстве, а в Якутской обл. они так и не появились. До февр. 1904 в Тюмени действовал Приказ о ссыльных, учитывавший и распределявший по Сибири всех направляемых на каторгу или в ссылку уголов. и гос. преступников.
Общую систему адм. органов усложняла запутанная структура постоянно разрастающихся органов упр-ния. Напр., Омск в 1882 перестал быть адм. центром Зап. Сибири, но здесь продолжали действовать акцизное упр-ние и упр-ние гос. имуществ для всей Зап. Сибири. Начальник Сибирского тамож. окр. располагался в Петропавловске и подчинялся департаменту тамож. сборов Мин-ва финансов. Юж. границы Томской губ. находились в ведении Семипалатинского тамож. окр. Надзор за соляными промыслами в Зап. Сибири возлагался на Алтайское горное правление, а в Вост. – на горное отд-ние Главного управления Восточной Сибири. Не совпадали с общим адм. делением границы горных областей. Адм. автономию имели Алтайский и Нерчинский окр. Кабинета е. и. в.
Поражение в Русско-японской войне привело к ликвидации наместничества и передаче Японии Юж. Сахалина и права аренды Ляодунского п-ова. В 1906 Забайкальская обл. передана в Иркутское ген.-губернаторство. В 1909 в пределах Приамурского ген.-губернаторства образуются Камчатская (Анадырский, Гижигинский, Удский, Охотский, Петропавловский и Командорских о-в уезды) и Сахалинская обл. Для координации усилий по сооружению Амурской ж. д. в 1909–15 действует Комитет по заселению Дальнего Востока. Одновр. для изучения р-на стр-ва, выработки предложений по устройству новых путей сообщений, нас. пунктов, мер по колонизации и развитию производит. сил юж. части Д. Востока под рук. Н.Л. Гондатти создается Амурская экспедиция (1910–12).
Накануне Первой мировой войны, в апр. 1914 подписывается указ об установлении протектората России над Урянхайским кр. (Тува) и начинается стр-во 1-го на его тер. города Белоцарска (ныне – Кызыл). Война приостановила процесс дальнейшего тер.-адм. переустройства Сибири и Д. Востока. Однако МВД все-таки подготовило проект выделения Алтайской губ. из состава многонаселенной (4,5 млн чел.) Томской губ. Этот проект реализован уже при Временном пр-ве, в 1917.
Лит.: Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. Омск, 1995; Он же. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX – начала XX веков. Омск, 1997; Он же. Россия Дальнего Востока. Имперская география власти XIX – начала XX веков. Омск, 2004; Матханова Н.П. Генерал-губернаторы Восточной Сибири в середине XIX века: В.Я. Руперт, Н.Н. Муравьев-Амурский, М.С. Корсаков. Новосибирск, 1998; Она же. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX века: Проблемы социальной стратификации. Новосибирск, 2002; Власть в Сибири XVI – начала XX века: Межархивный справочник. Новосибирск, 2002; Дамешек Л.М., Дамешек И.Л., Перцева Т.А., Ремнев А.В. М.М. Сперанский: сибирский вариант имперского регионализма. Иркутск, 2003; Палин А.В. Томское губернское управление (1895–1917 гг.): структура, компетенция, администрация. Кемерово, 2004.
Н.П. Матханова, А.В. Ремнев, М.В. Шиловский
